宁波： 公共资源交易探索“集中监管+共同监管”新模式

我国公共资源交易改革始于地方政府有关部门的探索，而浙江宁波是最早启动公共资源交易改革的地区之一。经历了20多年的摸索，在深入理解《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）、《国务院办公厅转发国家发展改革委关于深化公共资源交易平台整合共享指导意见的通知》（国办函﹝2019﹞41号，以下简称“41号文”）等政策文件精神的基础上，结合地方实践，宁波逐渐形成了独具特色的公共资源交易平台监管模式。

41号文明确要求，深化公共资源交易管理体制改革，推进公共资源交易服务、管理与监督职能相互分离，探索推进公共资源交易综合监管。而宁波公共资源交易改革最大的成果就是以地方立法形式（《宁波市公共资源交易管理条例》）解决了同体监督问题，形成了“集中监管+共同监管”的新型监管模式。

始于2002年的探索

2002年底，宁波市按照浙江省委、省政府提出的规范“三权”（事权、财权、人事权）、建设“四中心”（政务服务中心、招投标中心、会计核算中心和廉政投诉中心）的要求，建立了市公共资源交易平台。市政务服务办公室（市公共资源交易管理办公室）作为市政府的派出机构，实行“两块牌子、一套班子”的管理模式，指导全市政务服务和公共资源交易管理工作。各区（县、市）也相继建立了公共资源交易统一平台，为公共资源市场化配置提供有力保障。2003年1月以来，市、县两级公共资源交易平台共办理各类交易项目23万多个，交易金额达24835亿元，节约资金1634亿元，增收资金985亿元。

2003年，《宁波市招标投标管理暂行办法》及其配套制度陆续实施，宁波市公共资源交易工作管理委员会及其办公室也相继成立，逐步形成了“一委一办一平台”的管理体系。“一委”即市、县两级政府设立的公共资源交易工作管理委员会，负责公共资源交易工作重大问题的决策，承担重大事项的领导和协调职能。“一办”即公共资源交易管理办公室，代表本级政府对公共资源交易工作履行指导、协调、监督、管理和考核职能。“一平台”即宁波市公共资源交易平台，将工程招投标、政府采购、国有建设用地使用权和矿业权出让、国有产权交易等公共资源交易活动纳入市、县两级统一平台交易。

2016年3月1日，为落实浙江省委巡视组关于建立工程招投标第三方监管的要求，宁波市针对过去监管体制的不足，依据《招标投标法实施条例》第四条规定，修订出台了《宁波市招标投标管理办法》（市政府令第227号，以下简称《办法》）。《办法》要求建立工程建设项目招投标委托监管体制，通过依法签订委托协议，市级13个行业部门招标投标监管职责实现统一委托市招标投标监督管理中心监管执法，对工程建设项目招标投标活动实行集中监管。

2020年10月1日，通过三年多的委托集中监管实践，经浙江省人大常委会批准，宁波市人大常委会公布施行《宁波市公共资源交易管理条例》（以下简称《条例》），实现了集中监管和共同监管相结合的公共资源交易监管新体制。即，工程建设项目招投标实行集中监管，政府采购、土地交易、产权交易等其他交易领域实行共同监管。

其中，集中监管权由市、县两级公共资源交易管理机构负责实施，监管领域为工程建设项目招投标活动；共同监管权由财政、自然资源、国资管理等有关主管部门会同本级公共资源交易管理机构共同实施，监管领域包括政府采购、土地使用权出让、国有产权出让等。集中监管模式基本解决了工程招投标领域“同体监督”和各部门分散监管所带来的多头执法、各自为政、监管乏力、行业分割、行政资源浪费等问题，提高了监管服务的效率；共同监管模式解决了国有和集体产权、政府采购以及其他新拓展项目进场交易环节的行政监管缺失问题。

据了解，宁波市政务服务办公室（市公共资源交易管理办公室）内设综合处、政务服务指导处、公共资源交易管理处（公共资源交易监管处）、法规与督查处等4个职能处室和机关党委，下属市招标投标监督管理中心、市公共资源交易中心、市政府采购中心3个事业单位。其中，公共资源交易管理处负责指导推进全市公共资源交易相关法律法规、改革举措的贯彻落实工作，制定全市统一的公共资源交易的规则、程序和管理制度等，市招标投标监督管理中心负责对市本级公共资源交易实施具体监管。根据《宁波市公共资源交易目录（2021年版）》，凡《交易目录》所涉及的工程建设项目，包括勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，达到国家发改委16号令规定规模标准的，应当进入全市统一的公共资源交易平台体系进行招标。

《条例》的几个突出特色

2021年7月15日，宁波市以立法形式明确集中监管和共同监管相结合的模式入选国家发展和改革委公共资源交易改革典型做法和创新经验。国家发展和改革委指出，《条例》的出台，标志着宁波市公共资源交易管理法治化工作开启新的里程碑，也使宁波市成为全国第一个在地方立法上实行公共资源交易集中监管和共同监管相结合模式的副省级城市。

《条例》共四十八条，分别从监管体制、交易平台和目录、交易规则、监督管理、法律责任等方面对公共资源交易活动进行规范。

从立法特色看，一是实行集中监管和共同监管相结合的监管体制。《条例》规定，“公共资源交易实行集中监管与共同监管相结合，遵循统一进场、公开透明、公平诚信、高效便民的原则。各类工程建设项目招标投标活动的行政监管由公共资源交易管理机构集中监管，由公共资源交易管理机构与有关行政主管部门对政府采购、国有产权等其他公共资源进场交易活动实施共同监管。”其创造性地将现场监管权和法定主管部门的行政处罚权适当分离，有效破解了同体监督和监管缺位等问题。

二是肯定了乡镇街道一级小型公共资源交易场所对统一公共资源交易平台的重要补充作用。《条例》第八条第二款明确，本市已经设立的各类领域性、区域性公共资源交易场所，应当纳入全市统一的公共资源交易平台进行监督管理。其中，乡镇（街道）根据实际需要设立的小型公共资源交易场所的交易事项，由区（县、市）人民政府依法确定，并由区（县、市）公共资源交易管理机构依法监督管理。目前宁波市已有143个乡镇（街道）建立了小型交易场所，对确保小型交易在合法合规的道路上行稳致远发挥着积极作用。

三是引入了宁波市首创的“保证保险制度改革”。《条例》第十七条第三款明确，公共资源交易项目依法实行投标担保和履约担保，投标担保和履约担保可以采用银行转账等现金形式或者保函等非现金形式。鼓励采用银行或者其他金融机构出具的电子保函等方式。该项改革每年可为企业释放资金占用约100亿元。

四是公共资源交易目录管理实现法制化。《条例》第十二条第一款强调，本市实行公共资源交易目录管理制度。列入公共资源交易目录的项目，应当依法采用招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式进行交易。第十四条还强调，除法律、法规另有规定外，列入公共资源交易目录的项目应当在公共资源交易平台进行交易。鼓励未列入交易目录的公共资源交易项目进入公共资源交易平台交易。上项规定以2019年12月国家发展改革委印发的《全国公共资源交易目录指引》为依据，并对列入宁波市公共资源交易目录的项目作了列举式规定，在法治轨道上推进社会治理创新，有助于最大限度凝聚社会共识。

五是注重完善公共资源交易服务体系和服务质量。《条例》第十一条第一款规定，公共资源交易管理机构和服务机构应当推进公共资源交易标准化管理、服务，编制并向社会公开标准化工作办事指南，实现同一事项无差别受理、同标准办理，并通过当场办结、一次办结、限时办结、网上办理等途径，简化公共资源交易流程，优化公共资源交易管理和服务。

“《条例》出台，为深化完善公共资源交易监管体制提供了‘宁波样板’，同时也将推动公共资源交易领域‘最多跑一次’改革，提高交易监管和服务水平，强化对行政权力的监督制约，对构建开放共享、竞争有序的公共资源交易市场，优化营商环境起到重要作用。”宁波市政务办相关负责人表示。