滨南公司行政复议二审行政判决书（节选）

　　编者按：

　　近日，《中国招标》关注到一则行政裁决案件。其典型性在于，某供应商因在参加政府采购活动中提供虚假材料，被地方财政部门处以较大数额罚款，并被列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动。一年期限届满后，该供应商再次参加政府采购活动，却因其受到罚款的额度达到较大数额标准，属于“重大违法记录”，因而仍不具备参加政府采购活动的条件，被取消中标资格，且被处以采购金额千分之五的罚款，再次被列入不良行为记录名单，两年内禁止参加政府采购活动。在行政复议、一审行政诉讼、二审行政诉讼中，财政部门及法院均支持上述处罚决定。

　　该案件在实践中较为鲜见，即使是常年关注招标采购领域法律与实务研究的人士，也有不同见解。虽然二审法院作出终审判决，但相关探讨并未划上句号，而是引发了新的话题。就该案件反映出的焦点问题，本期“法眼看采购”栏目特邀请三位法律专家撰文分析，同时欢迎持不同观点的读者朋友参与讨论。

　　案件编号：(2020)渝01行终832号

　　案件来源：重庆市第一中级人民法院行政判决书

　　案件经过

　　2018年12月17日，重庆市九龙坡区公共资源综合交易中心发布九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目公开招标(迎宾路片区、石杨片区、同天苑片区、二郎片区)采购公告及招标文件。该招标文件明确规定了投标人资格要求。其中，基本资格条件第(5)项规定“参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录”。同时规定，投标人应提供书面声明，采购人或代理机构将通过“信用中国”网站、“中国政府采购网”等渠道查询投标人信用记录，对列入失信被执行人、重大税收违法案件当事人名单、政府采购严重违法失信行为记录名单的投标人将拒绝其参与政府采购活动，并在无效投标条款中明确了不具备招标文件中规定的资格要求的，应为无效投标。

　　2019年1月23日，滨南生态环境集团股份有限公司(以下简称“滨南公司”)提交了投标文件，并在该文件中书面申明其“参加本项目采购活动前三年内无重大违法活动记录”。经评审，本项目石杨片区的中标供应商为滨南公司。

　　2019年1月31日，重庆市九龙坡区财政局收到匿名举报，举报滨南公司采用不正当方式参加本项目政府采购活动，非法谋取中标。九龙坡区财政局根据举报情况进行初步核实后，于2019年2月2日予以立案查处，并下发了暂停政府采购活动通知书。经调查，滨南公司在参加政府采购活动中提供虚假材料，虚报业绩，被云南省芒市财政局于2017年1月18日以芒财行决〔2017〕1号行政处罚决定书，对滨南公司罚款296400元，将其列入不良行为记录名单，一年以内禁止参加政府采购活动，中标无效。该罚款数额达到云南省规定的较大数额罚款标准。2017年12月19日，太原市迎泽区财政局作出迎财字〔2017〕40号行政处罚决定书，认定滨南公司在政府采购活动中提供虚假材料谋取中标、成交，给予以下处罚：1.取消项目中标资格，成交结果无效;2.对滨南公司处以罚款5.036万元;3.列入不良行为记录名单，一年内禁止参加政府采购活动。该罚款数额达到山西省规定的较大数额罚款标准。

　　2019年2月28日，九龙坡区财政局作出九财罚告〔2019〕第001号行政处罚事先告知书，告知其查明的事实及拟对滨南公司作出的行政处罚，同时告知滨南公司享有的陈述、申辩等权利。滨南公司于2019年3月8日向九龙坡区财政局提交了陈述申辩书。经审查后，九龙坡区财政局于2019年3月14日作出九财罚〔2019〕1号行政处罚决定书，认定滨南公司在参加九龙坡区二郎街道办事处清扫保洁服务项目石杨片区投标过程中不具备投标资格条件，且其出具参加政府采购活动前三年内在经营活动中没有重大违法记录的承诺书的行为，属于提供虚假材料谋取中标行为，符合《政府采购法》第七十七条第一款第(一)项规定的情形。根据《政府采购法》第七十七条第一款第(一)项、《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》第十三条第一款第(四)项之规定，决定对其处以行政罚款14708.02元(采购金额的千分之五)，列入不良行为记录名单，在两年内禁止参加政府采购活动。另，根据《政府采购法》第七十七条第二款之规定，决定滨南公司在本项目中标结果无效。

　　滨南公司不服，于2019年5月9日向重庆市财政局提出行政复议申请。经审查，市财政局于2019年7月30日作出渝财复议〔2019〕10号行政复议决定书，认定九龙坡区财政局作出的行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定维持了九龙坡区财政局作出的行政处罚决定书。滨南公司仍不服，起诉至重庆市璧山区人民法院(一审法院)，请求撤销前述行政处罚决定书、行政复议决定书。

　　法院观点

　　一审法院认为，本案争议的焦点是：一、滨南公司参加案涉政府采购项目前的行政处罚禁止其参加政府采购活动的期限届满，其是否符合参加案涉政府采购项目的条件;二、滨南公司是否构成提供虚假材料谋取中标、成交。

　　一审法院对以上争议焦点认为，《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第十九条第一款规定了“较大数额罚款”等行政处罚纳入《政府采购法》第二十二条第一款第(五)项所称的“重大违法记录”;第二款规定了供应商在参加政府采购活动前3年内如果因违法经营被禁止在一定期限内参加政府采购活动的，期限届满后可以参加政府采购活动。二者之间的关系应理解为供应商受到“较大数额罚款”的行政处罚属于《政府采购法》第二十二条第五项所称的“重大违法记录”。只要供应商参加政府采购活动前三年内，在经营活动中存在“重大违法记录”，无论禁止参加政府采购活动期限是否届满，均不符合参加政府采购活动的条件，只有当供应商所受的行政处罚未构成“重大违法记录”时，禁止其参加政府采购活动的期限届满后才可以参加政府采购活动。根据《政府采购法》第二十二条第一款第(五)项的规定，供应商参加政府采购活动应当具备参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录的条件。本案中，滨南公司被云南省芒市财政局、太原市迎泽区财政局处以“较大数额罚款”，依法应认定为参加案涉政府采购项目前三年内，在经营活动中存在“重大违法记录”，故滨南公司参加案涉政府采购项目前的行政处罚禁止其参加政府采购活动的期限虽已届满，但仍不符合参加本案政府采购项目的条件。以上可知，滨南公司在案涉项目的招投标过程中，明知其不具备上述法律规定的参加案涉政府采购项目投标资格条件，却在采购活动中书面声明其参加该政府采购活动前三年内无“重大违法记录”，其行为构成提供虚假材料谋取中标、成交。

　　综上所述，九龙坡区财政局、重庆市财政局分别作出的行政处罚决定书和行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。驳回滨南公司的诉讼请求。

　　上诉人滨南公司不服一审判决，向重庆市第一中级人民法院(二审法院)提出上诉称，一、根据《条例》的规定，上诉人在行政处罚明确的禁止期限届满后已重新具备了参加案涉政府采购活动的资格。上诉人在参加案涉政府采购前，存在“较大金额罚款”与“禁止期限届满”竞合的情形，在认定上诉人参加政府采购项目资格时，应综合考虑前述竞合情形对此产生的影响，对《条例》第十九条第一款和第二款不应当机械理解。一审法院未对《政府采购法》《条例》及相应释义进行体系化理解和适用，认定上诉人不符合参加案涉政府采购项目的资格，违背了《条例》第十九条第二款的条文本义。二、上诉人其能力所及的法律理解范围内，按采购人指定的途径对自身是否存在重大违法记录进行了查询和披露，不存在提供虚假信息的故意，无提供虚假材料的行为。三、被上诉人九龙坡区财政局适用《政府采购法》第二十二条实质上延长了上诉人已届满的禁止期限，违背了“一事不再罚”的基本原则。请求二审法院依法撤销一审判决并改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。

　　除前述论述外，被上诉人重庆市财政局在答辩中称，上诉人被禁止参加政府采购活动的期限虽然已届满，但其被处以较大数额的罚款属重大违法记录，该重大违法记录不因上诉人缴纳罚款及禁止期限届满而消除，上诉人因较大数额罚款的行政处罚而不能参加政府采购活动，是较大数额罚款的行政处罚的法律后果，并不违背“一事不再罚”的原则。

　　二审法院认为，本案主要争议焦点是九龙坡区财政局作出的行政处罚决定书及重庆市财政局作出的行政复议决定书是否合法。本案中，被上诉人九龙坡区财政局举示的证据足以证明：第一，上诉人参加案涉政府采购前三年内，在参加政府采购活动中曾分别被云南省芒市财政局、太原市迎泽区财政局处以“较大数额罚款”。第二，上诉人在案涉政府采购活动中提交的投标文件书面申明其“参加本项目采购活动前三年内无重大违法活动记录”。又根据《政府采购法》第二十二条第(五)项规定，参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录，是供应商参加政府采购活动应当具备的条件之一。根据《条例》第十九条第一款规定，《政府采购法》第二十二条第一款第(五)项所称重大违法记录，是指供应商因违法经营受到刑事处罚或者责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚。故本案中，根据前述已查明的事实以及法律规定，被上诉人九龙坡区财政局作出被诉行政处罚决定书，适用法律正确，程序亦无不当。被上诉人市财政局作出的被诉行政复议决定书事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。

　　上诉人称其已具备参加案涉政府采购活动的资格、并无提供虚假材料谋取中标的行为的上诉理由与已查明的事实不符，本院依法不予支持。上诉人称九龙坡区财政局适用《政府采购法》第二十二条的规定实质上延长了上诉人已届满的禁止期限，违背了“一事不再罚”的基本原则的上诉理由，因“一事不再罚”指的是对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的行政处罚，而本案并无此类情形，故上诉人的该上诉理由不能成立，本院依法不予支持。

　　综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不能成立，本院依法不予支持。据此，依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。