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□文/杨金亮
7月1日，国家发展改革委发布《关于依法依规加强 PPP 项目投资和建设管理的通知》（发改投资 规［2019］1098 号，以下简称《通 知》），要求全面、深入开展 PPP 项目可行性论证和审查，未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目为不 规范项目，不得开工建设。加强对 PPP项目实施方案的审核，通过实施方案审核的PPP 项目，方可开展社会资本遴选。《通知》要求，各级发展改革部门要严格按照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》规定，并参照本《通知》要求。
深入推进可行性论证和审查
对于《通知》要求的全面、深 入开展PPP项目可行性论证和审查，主要体现在以下三个方面 ：
一是PPP项目涉及公共资源配置和公众利益保障，其建设的必要性、可行性等重大事项应由政府研究认可。按照国务院关于“加强PPP项目可行性论证，合理确定项目主要内容和投资规模”的要求， 所有拟采用 PPP 模式的项目，均要开展可行性论证。通过可行性论证审查的项目，方可采用PPP模式建 设实施。
二是PPP项目可行性论证既 要从经济社会发展需要、规划要 求、技术和经济可行性、环境影响、 投融资方案、资源综合利用以及是 否有利于提升人民生活质量等方 面，对项目可行性进行充分分析 和论证，也要从政府投资必要性、 政府投资方式比选、项目全生命周 期成本、运营效率、风险管理以 及是否有利于吸引社会资本参与 等方面，对项目是否适宜采用 PPP 模式进行分析和论证。
三是实行审批制管理的PPP 项目，在可行性研究报告审批通过 后，方可开展PPP实施方案审查、 社会资本遴选等后续工作。实行核 准制的PPP项目，应在核准的同 时或单独开展可行性论证和审查。 实行备案制的PPP项目，应单独开展可行性论证和审查。
分析认为 ：“开展 PPP 项目的 可行性论证和审查是决定项目成 功的首要环节，为项目合法合规推 进提供有力保障。”
严格履行项目决策程序
《通知》表明了在PPP项目投 资和建设管理过程中，必须严格依 法依规履行项目决策程序。《通知》 指出，PPP 项目要严格执行《政府 投资条例》、《企业投资项目核准 和备案管理条例》，依法依规履行审批、核准、备案程序。采取政府资本金注入方式的PPP项目，按照《政府投资条例》规定，实行审批制。列入《政府核准的投资项目 目录》的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》 规定，实行核准制。对于实行备案制的企业投资项目，拟采用PPP模式的，要严格论证项目可行性和PPP模式必要性。
《通知》表示，未依法依规履行审批、核准、备案及可行性论证和审查程序的PPP项目为不规范项目，不得开工建设。不得以实施方案审查等任何形式规避或替 代项目审批、核准、备案，以及可 行性论证和审查程序。
《通知》强调，实施方案、招投标文件、合同的主要内容应与经批准的可行性研究报告、核准文件、备案信息保持一致。实施方案、 招投标文件、合同或建设中出现以下情形的，应当报请原审批、核准、 备案机关重新履行项目审核备案程序： （1）项目建设地点发生变化；
（2）项目建设规模和主要建设内 容发生较大变化 ；
（3）项目建设 标准发生较大变化 ；
（4）项目投 资规模超过批复投资的 10％。
分析认为，PPP 项目建设各方 都必须严格遵守相关法律规定，依法、依规、依程序履行到位项目建 设的每个环节，确保项目建设的合 法性。决不能因为快上项目、抢工 期而违反法规，省略程序。严格依 法依规履行项目决策程序，有利于 营造风清气正的项目建设环境。
严格审核 依法遴选
《通知》强调必须严格实施方案审核，依法依规遴选社会资本。 加强对 PPP 项目实施方案的审核， 通过实施方案审核的PPP项目， 方可开展社会资本遴选。鼓励各地建立 PPP 项目实施方案联审机制， 各级发展改革部门要严格审查实 施方案主要内容是否与经批复的 可行性研究报告、项目核准文件、 备案信息相一致。对建设内容单 一、投资规模较小、技术方案简单
的PPP项目，可将实施方案纳入 可行性研究报告一并审核。
《通知》明确了遴选社会资本 的主要方式为公开招标。强调不得 排斥、限制民间资本参与PPP项 目，消除隐性壁垒，确保一视同仁、 公平竞争。招标文件的主要内容应 与经批准的PPP项目实施方案保 持一致。
严格执行各项规定
《通知》要求严格执行国务院关于固定资产投资项目资本金制度的各项规定。为此，《通知》列举了要严格执行的规定： 一是按照国务院有关规定，“投 资项目资本金对投资项目来说是非 债务性资金，项目法人不承担这部 分资金的任何利息和债务 ；投资者 可按其出资的比例依法享有所有者 权益，也可转让其出资，但不得以 任何方式抽回”。各行业固定资产 投资项目资本金必须满足国务院规 定的最低比例要求，防止过度举债 融资等问题。
二是PPP项目的融资方式和 资金来源应符合防范化解地方政 府隐性债务风险的相关规定。不得 通过约定回购投资本金、承诺保底 收益等方式违法违规变相增加地 方政府隐性债务，严防地方政府债 务风险。
统一管理在线审批监管平台
《通知》指出必须依法依规将所有 PPP 项目纳入全国投资项目在 线审批监管平台统一管理。要求严 格执行《政府投资条例》、《企业投 资项目核准和备案管理条例》，除 涉密项目外，所有PPP项目须使 用全国投资项目在线审批监管平台 （以下简称“在线平台”）生成的项 目代码分别办理各项审批手续。不 得以其他任何形式规避、替代 PPP 项目纳入在线平台统一管理。
要求依托在线平台建立全国 PPP 项目信息监测服务平台，加强 PPP 项目管理和信息监测。对于通 过项目审批、核准或备案，以及 可行性论证、实施方案审查的 PPP 项目，要通过平台公开项目信息， 实现全国 PPP 项目信息定期发布、 动态监测、实时查询等功能，便于 社会资本、金融机构等有关方面更 好参与 PPP 项目。
全国PPP项目信息监测服务平台信息审核实行属地管理，原则上由项目实施主体所在地同级发 展改革部门审核项目单位填报的 项目信息。各级发展改革部门要采 取在线监测、现场核查等方式，加 强对PPP项目实施情况的监督检 查。未录入全国PPP项目信息监 测服务平台的项目为不规范项目。 要求落实《政府信息公开条例》 （国务院令第 492 号）、《国务院办 公厅关于推进重大建设项目批准 和实施领域政府信息公开的意见》（国办发［2017］94 号）等要求， 依托在线平台，重点公开PPP项 目的批准服务信息、批准结果信 息、招标投标信息，以及施工、竣 工等有关信息。
加强监管 惩戒失信行为
《通知》强调加强PPP项目监 管，坚决惩戒违规失信行为。要求依照《政府投资条例》、《企业投资 项目核准和备案管理条例》和本通知有关规定，加强PPP项目监管。 政府应依法依规履行承诺，不得擅自变更合同约定的政府方责任和义 务。根据 PPP 项目合同约定，加强 对社会资本方履约能力全过程动态 监管，防止因社会资本方超出自身能力过度投资、过度举债，或因公司股权、管理结构发生重大变化等 导致项目无法实施。依照规定将存 在严重失信行为的地方政府、社会 资本，通过“信用中国”网站等平台向社会公示，由相关部门依法依 规对其实施联合惩戒。
要求指导监督PPP咨询机构严格执行《工程咨询行业管理办法》（国家发展改革委令2017年第9号）， 通过在线平台履行法定备案义务、 接受行业监督管理。指导监督PPP 咨询机构资信评价工作，引导PPP 咨询机构积极参与行业自律管理， 指导有关方面通过充分竞争、自主 择优选取PPP咨询机构。严禁通过 设置“短名单”、“机构库”等方式 限制社会资本方、金融机构等自主 选择PPP咨询机构。对PPP咨询机 构不履行备案程序和违反合同服务、 关联回避、质量追溯、反垄断等规定， 以及违反《政府投资条例》决策程 序规定、咨询或评估服务存在严重 质量问题影响项目决策实施的，要 严格按照规定给予处罚。 （责编：梁晋）
