专业知识服务提供商
招标文件是招投标活动中重要的法律文件，是招标人依据招标项目的特点和实际需要编制的，向投标人提出招标要求，指导投标人编制投标文件的法律文件。招标文件既是招标人招标、评标、定标的依据，是投标人准备投标文件和参加投标的依据，也是发包人和中标人签订合同的基础。招标文件对招投标双方当事人都具有法律约束力。招标文件的内容应当合法合规，不得违反法律、行政法规的强制性规定，不得违反公开、公平、公正和诚实信用原则，否则应当修改后重新招标。梳理司法案例，关于招标文件违法或存在一定瑕疵如何处理也是案件反映比较集中的问题。
裁判观点1：开标后发现招标文件内容违法将导致招标无效，应当重新招标
【案例1】绵阳市中级人民法院(2000)绵行初字第11号行政判决书：参加投标的企业及其申报的项目经理，必须具备相应的资质等级。四川省建委(1998)1260号文件依据《招标投标法》、《建筑法》的授权对在四川省境内参与招投标企业的项目经理资质等级作出了具有强制效力的明确规定。而盐亭县邮政局在此次招标活动中，招标文件约定项目经理取得培训合格证即可，该约定低于国家强制性规范的要求，显然是违法的。县、市两级招标行政管理机关据此认定此次招标活动无效，并要求招标单位重新招标是正确的，其处理于法有据。
【案例2】衢州市柯城区人民法院(2016)浙0802行初129号行政判决书：根据《招标投标法实施条例》第二十三条规定，招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或者招标文件后重新招标。可见，适用本条规定应当满足两个条件：一是资格预审文件或者招标文件内容违法;二是违法内容影响了资格预审结果或者潜在投标人投标，所谓影响指已经造成影响，其时点是资格预审文件评审结束后或者投标文件提交截止后也即开标后才发现的，在此之前发现的违法行为，按照第二十一条的规定修改资格预审文件或者招标文件。本案中，原告正中监理公司投诉的时间是在开标之前，且在公告修改后并未参与投标，不适用本条规定的情形。
【解析】《招标投标法》对于招标投标这种民事法律行为有大量强制性规定，如果当事人违反这些规定，可能会导致其法律行为无效。如《招标投标法实施条例》第二十三条规定针对招标文件内容违法的情形作出了强制性规定，即：“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或招标文件后重新招标。”招标文件违反法律和行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，如通过设定苛刻的资格条件、要求特定行政区域的业绩、提供差别化信息、隐瞒重要的信息等，其结果必然会限制或影响潜在投标人投标，招标投标活动有失公正性，还有可能导致投标人数量过少而招标失败。在投标截止时间之前发现招标文件内容违法的，招标人可根据《招标投标法实施条例》第二十一条规定通过澄清、修改招标文件予以解决。在投标截止时间之后自行发现或经潜在投标人对招标文件提出异议、投诉而核实发现招标文件内容违法的，招标人必须纠正招标文件中违背法律规定的相关内容后再重新招标，这样才能确保招标投标活动的合法性、公正性。上述案例1是在投标截止时间之后发现招标文件规定的投标人资格条件违犯法律的强制性规定，故应当修改招标文件重新招标。但是，如果是在投标截止时间之前发现招标文件有违反内容的，依据《招标投标法实施条例》第二十一条规定修改招标文件即可纠正，不用当次招标失败、重新组织招标，案例2法院裁判观点比较清晰。
裁判观点2：由于招标文件不清晰、不明确，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施纠正的，招标人应当修改招标文件后重新招标
【案例3】广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初1117号行政判决书：本案中，涉案工程关系到社会公共利益，属于必须进行招标的项目。招标人第三人建设公司在确定招标文件后，对外发布招标公告、补充公告，经过投标、评标等程序，确定原告为第一候选人、第三人芳村公司为第二候选人，并将评标结果进行公示，公示期间第三人芳村公司提出异议。由于第三人芳村公司对第三人建设公司异议回复不服，遂向被告投诉。被告经过调查后发现，由于招标文件未对“守合同重信用企业”的颁发部门作出明确要求，而原告提交的投标文件中有两份连续5年获得“守合同重信用企业”的认证证书，该证书“信用机构”处加盖了“北京中瑞维信国际信用评价事务所(普通合伙)信用机构”章，“备案机构”处加盖了“中国信用评价协会备案机构”章，该证明材料有效，故评分为“10分”。但被告也了解到中国信用评价协会属于《民政部公布第九批“离岸社团”“山寨社团”名单》中所列示的机构。考虑到市场上关于“守合同重信用企业”的认证机构存在多样性，有工商、市场监督管理部门作出的认证，也有社会团体作出的认证等，其评选“守合同重信用企业”的程序、标准也有可能不尽相同，故根据《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》第二十一条规定，涉案招标文件并非清晰、明确，有违公开、公平、公正和诚实信用原则，又根据《招标投标法》第二十三条规定，招标文件若要进行必要的澄清或者修改的，应在招标文件规定的截止时间至少十五日前，但涉案招标活动已经进入公示候选人期间，故由于涉案招标文件不清晰、明确，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，被告依照《招标投标法实施条例》第八十二条(注：《招标投标法实施条例》修改后已调整为第八十一条)的规定，作出重新招标或评标的决定，并无不当。
【解析】招标文件是投标人编制投标文件的依据，是评标委员会评标的依据，也是签订合同的依据之一。招标文件应表述准确、内容完整、用词精确、含义明确，使用的术语要有明确的解释，条款理解不应有弹性、有歧义，这样有利于投标人正确响应招标人的要求，避免因对招标文件理解不一致而发生争议和纠纷，也有利于防范投标人利用招标文件的错漏采取一定策略给招标人带来风险。但有时招标文件内容疏漏或者意思表述不明确、含义不清也难以杜绝，还可能因客观情况变化需对招标文件作必要的修改、调整。在这些情况下，允许招标人对招标文件作必要的修改，应属对招标人权益的合理保护。《招标投标法实施条例》第二十三条规定，“招标人编制的资格预审文件、招标文件的内容违反法律、行政法规的强制性规定，违反公开、公平、公正和诚实信用原则，影响资格预审结果或者潜在投标人投标的，依法必须进行招标的项目的招标人应当在修改资格预审文件或招标文件后重新招标。”第八十一条也规定，“依法必须进行招标的项目的招标投标活动违反招标投标法和本条例的规定，对中标结果造成实质性影响，且不能采取补救措施予以纠正的，招标、投标、中标无效，应当依法重新招标或者评标。”因此，涉案招标文件不清晰、不明确的，在投标截止时间之前，招标人可以按照《招标投标法实施条例》第二十三条规定进行修改;如果是在投标截止时间之后，招标人发现涉案招标文件不清晰、不明确影响评标或者影响中标结果公正性的，可以按照《招标投标法实施条例》第八十一条规定修改招标文件后重新招标。上述案例中，招标文件在投标人资格条件方面存在不明确或者不正确的内容，影响了对投标人资格的审查和评审结果，招标人应修改招标文件重新招标，确保招标活动的公正性。
裁判观点3：依法必须招标项目招标文件中关于给予投标人编写投标文件的时间少于20日的内容违法
【案例4】最高人民法院(2004)行终字第6号行政判决书：根据《招标投标法》第二十四条关于“依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日”之规定，给投标人的准备时间不得少于20日。市计委给投标人的准备时间起自2003年5月2日，截止至同年5月12日，共计10日，明显少于法律规定的准备时间，构成违反法定程序。被上诉人市政府提出，由于招标时离“西气东输”在周口开口的时间已非常紧迫，故给投标人的准备时间短于法定时限情有可原。本院认为，被上诉人市政府提出的答辩理由虽具有一定合理性，但不能改变其行为的违法性。
【解析】招标人应当给予投标人编制投标文件所需要的合理时间，是确保竞争充分性、招标公平性的非常重要的制度设计。如果该时间过短，可能会有一些投标人因来不及编写投标文件而放弃投标，不利于保证投标竞争的充分性、广泛性。编写投标文件的时间长短因项目差异而有所不同，应当由招标人根据有关项目的性质、规模和复杂程度等具体情况确定合理的时间，法律不可能作出统一规定。为了保证强制招标项目投标竞争的充分性，《招标投标法》为强制招标项目投标人编制投标文件的最短时间作了规定，即第二十四条“招标人应当确定投标人编制投标文件所需要的合理时间;但是，依法必须进行招标的项目，自招标文件开始发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止，最短不得少于二十日。”对于机电产品国际招标，给予投标人编制投标文件的时间应该更长一些。这段时间的起算是从第一份招标文件开始发出之日起，而不是向每个个别投标人发出招标文件之日起。但对于非强制招标的项目，不用遵照上述时间限制，可以多于20日，也可以少于20日。上述案例中，招标人给投标人准备投标文件的时间共计10日，明显短于法律规定的时间，违反《招标投标法》第二十四条规定。
