行政监督部门处理投诉事项应否调查、听证和质证

　　有关行政监督部门依法对招投标活动实施监督，依法处理招投标投诉案件，查处招投标活动中的违法行为，依靠国家的强制力来保证招投标法律法规的贯彻实施，维护公平公正的招投标市场竞争秩序。而行政监督部门处理投诉事项时是否必须履行调查、听证和质证程序，是招投标案件中的常见争议焦点，本文结合裁判规则来阐释这一问题。

　　裁判观点1：行政监督部门未对投诉事项进行调查核实即作出投诉处理决定的具体行政行为违法

　　【案例】葫芦岛市中级人民法院(2018)辽14行终10号行政判决书：根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》(国家发展改革委等七部委令第11号，以下简称“七部委11号令”)第十四条“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况”的规定，本案中，被上诉人辽宁城建集团有限公司在2016年4月5日，就上诉人辽宁工程技术大学的招标项目进行了投诉。2016年5月5日，兴城市建筑工程施工招标投标办公室作出了兴建招标诉字(2016)1号《招标投标活动投诉处理决定书》，该处理决定认定：业主专家在图书馆项目、专业综合实践中心项目的评审打分中存在打高分现象，并对专业综合实践中心项目中标结果造成实质影响。虽然该处理决定因为兴城市建筑工程施工招标投标办公室超越职权被依法撤销，但业主专家评审打分的事实并未改变。2016年8月5日，上诉人兴城市城乡规划建设局与葫芦岛市人民检察院、葫芦岛市发展和改革委员会联合召开会议，并形成了会议纪要，一致认为招标人在此项目的招投标活动中确实存在一定问题。此节也是上诉人兴城市城乡规划建设局在庭审中予以确认的事实。而上诉人兴城市城乡规划建设局作出兴建发(2017)34号《投诉处理决定书》的过程中，仅依照上诉人辽宁工程技术大学以辽宁工大函〔2016〕70号《关于就我校专业综合实践中心(葫芦岛校区)工程施工项目招标事宜处理建议的函》作为依据，并未对上诉人辽宁工程技术大学的两位专家评审打分一节，即被上诉人辽宁城建集团有限公司投诉的业主专家打分明显高于其他专家打分，对中标结果是否产生实质影响的事实进行核实，且作出的(2017)34号处理决定查明的事实与其在形成会议纪要时确认的事实明显相悖。故，上诉人兴城市城乡规划建设局作出兴建发(2017)34号《投诉处理决定书》属于认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，依法应当予以撤销。三上诉人的上诉请求没有事实根据与法律依据，依法应予驳回。

　　衢州市中级人民法院(2015)浙衢行终字第40号行政判决书：从开化住建局所作的开住建招投(2015)1号《招投标投诉处理决定书》内容看，开化住建局针对投诉人日芝公司提出的《开化县2014年保障性住房电梯设备供货及安装项目工程售后服务点得分答复函的投诉》，只对评标委员会的复评结果进行了审查，而未体现其依据七部委11号令第十四条的规定对招标人的答复书和函进行过调查、核实有关情况的工作。在诉讼中，虽然开化住建局提供了其在行政程序中向开化县市场监督管理局进行调查及召开过会议等证据，但上述证据尚不能证明其作出的行政行为证据充分。且从行政管理应当遵从公平、公正的原则出发，在投标人对中标结果存在较大争议的情况下，应当对中标结果进行全面、客观的审查再行作出行政决定。故一审法院认定行政行为未尽调查之责，违反法定程序，并无不当。针对上诉人所提人民法院在审理行政诉讼案件中，只能通过对行政机关提供的证据判定行政行为合法与否的意见，根据《行政诉讼法》第四十条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条的规定，人民法院对涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的，有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据，但不得为证明行政行为的合法性调取作出行政行为时未收集的证据。故上诉人该上诉意见，与法相悖，本院不予采纳。但是具体到本案，一审法院在认定行政机关具体行政行为未尽调查取证之责，违反法定程序的情况下，仅凭法院调查取得的邹某某、张某证言及从开化县市场监督管理局调取的资料，亦未能达到决定中标候选人顺序的全面、公正、客观的要求。故一审法院仅判决撤销原行政行为而未依照《行政诉讼法》第七十条的规定，在判决撤销的同时，责令重新作出行政行为不当，本院予以纠正。

　　【解析】

　　依据《招标投标法实施条例》第四条规定，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为，处理投诉是履行行政监督职责的主要工作，处理投诉的行政程序必须符合法律规定。对此，七部委11号令第十四条规定：“行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门作出处理决定”。第十五条规定：“行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认”。也就是说，行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况。行政监督部门调查取证时，应当由两名以上行政执法人员进行，并做笔录，交被调查人签字确认。在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。这些规定属于行政程序法，行政程序合规是行政行为的基本要求，是确保行政处理结果合法的基本保障，只有经过周密的调查取证，行政监督部门才能查清事实，依法作出正确的投诉处理决定。如果程序上违规，则该具体行政行为违反法定程序，作出的行政投诉处理决定也就无效。

　　裁判观点2：组织双方进行质证不是行政监督部门处理投诉的必经法定程序

　　【案例】温州市龙湾区人民法院(2019)浙0303行初107号行政判决书：七部委11号令第十六条规定，在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。根据上述法律规定，组织双方进行质证不是必经法定程序，原告认为被告未保障其质证的权利，认为被告作出投诉处理决定程序违法的主张，本院亦不予支持。

　　【解析】

　　质证就是对质证明，在行政程序中，就是在行政机关的主持下，对行政相对人及相关利益相关人提出的证据就其真实性、合法性、关联性以及证明力予以说明和质疑、辩驳以及用其他方法表明证据效力、事实依据的活动或过程。质证制度的意义在于，通过质证程序使行政机关在处理投诉更加公开、能够正确地认定证据、保障当事人的程序权利。质证的客体是证据，其范围是当事人向行政机关提出的证据，就证据合法性、真实性以及与投诉事项关联性问题提出质疑、辩解。质证由行政机关主持，投诉主体与被投诉主体以审核证据为中心，紧紧围绕当事人的投诉请求所涉及的法律事实互相质证，以达到审核证据、正确认定投诉事项事实的目的。招标投标投诉行政处理程序也引进了质证程序，七部委11号令第十六条规定：“在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证”。根据该条，质证不是法律规定必须履行的行政程序，是否进行质证，由行政机关根据其调查实际需要而定，如果投诉事实清楚、证据确凿，认为没必要时，可以不进行质证，并不违反法律规定。

　　裁判观点3：听证不是行政监督部门处理投诉的必经法定程序

　　【案例】宁德市中级人民法院(2018)闽09行终189号行政判决书：本院认为，被上诉人蕉城区住建局接到兴建公司的投诉后，依法履行了受理、调查、听取陈述和申辩、邀请专家评审、集体评议等程序，作出被诉的投诉处理决定书，符合七部委11号令规定的程序要求。上诉人认为程序违法的主要理由是认为未依法询问闽东城建公司，剥夺陈述辩论权利，且未举行听证。经审查，七部委11号令并未规定听证是必经程序，且被上诉人蕉城区住建局已经向闽东城建公司、上诉人金永达公司及其他涉案的当事人均进行了调查询问，制作了询问笔录，闽东城建公司并提交了《关于宁德市蕉城区九都镇“九仙花园”安置小区(新址)土石方工程招投标有关情况的说明》，故被上诉人蕉城区住建局已经充分保障相关当事人的陈述申辩权利。上诉人认为程序违法的理由，缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。

　　【解析】

　　听证也称听取意见，指的是行政机关在作出影响相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所形成的一种法律制度，是行政程序法的核心制度。听证制度有利于促进行政机关依法决策、依法行政，维护公民、法人或者其他组织合法权益，充分体现让行政相对人充分参与的行政行为的法治精神及对公民知情权、参与权、表达权、监督权的尊重，使其有机会陈述事实、理由和自己的主张，给予其与其他利益相关方辩解、质证，表达观点，向行政机关提出意见建议的机会，帮助行政机关弄清事实，发现真相，正确行使权力，防止权力滥用，正确作出行政行为。我国目前主要建立了行政处罚听证、行政许可听证、行政强制听证、价格决策听证等听证制度，取得了良好的社会效果。行政机关作出具体行政行为首先要程序合规，法律法规规定的听证等行政程序不可遗漏、变通，否则行政行为违法。纵观《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、七部委11号令等招投标法律规范都未规定行政监督部门处理投诉需要履行听证程序，故行政机关作出投诉处理决定的具体行政行为，依法不需要听证。