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由于招标投标活动特别是依法必须招标项目的招标投标活动具有较强的公共性和外部性，相关当事人除了要自觉执行《招标投标法》中的强制性规范外，还要接受有关行政监督部门依法实施的行政监督管理。招标投标行政案件主要争议焦点之一是相关行政机关是否具有相应的监督职权。本文通过几个案例就此进行探析。
裁判观点1：国有资产监管机构不具有对国有企业招投标活动进行监督的行政职权
【案例】广州铁路运输第一法院(2017)粤7101行初3269号行政裁定书：被告是否是涉案公司招投标项目的行政主管部门?本院认为，《企业国有资产法》第四条第一款规定：“国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。”第六条规定：“国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。”第十一条第一款规定：“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”第十四条第一款规定：“履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责，保障出资人权益，防止国有资产损失。”《企业国有资产监督管理暂行条例》(2011年修订)第七条第一款规定：“各级人民政府应当严格执行国有资产管理法律、法规，坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。”由此可见，根据法律法规授权，被告所履行的出资人职责，系省级人民政府对国家出资企业国有资本投资运营、防止国有资产流失等国有资产保值增值问题上所负有的监督管理职权。本案中，原告投诉的公司在运营管理过程中招投标违法违规行为，并不属于前述监督管理范围。因此，被告并非原告投诉事项的行政主管部门，原告投诉事项可根据《民用机场管理条例》的相关规定向有关部门主张。
广州铁路运输中级法院(2018)粤71行终716号行政裁定书：二审焦点系上诉人投诉事项是否明显不属于被上诉人的权限范围。根据《企业国有资产法》第四条第一款、第十一条第一款、第十四条的规定，被上诉人系依法律法规规定设立的国有资产监督管理机构，其根据省级人民政府的授权，代表省级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。而上诉人所投诉的广州白云国际机场二号航站区管理有限公司对外招商行为存在违法性的问题，明显不属于法律法规或同级政府赋予被上诉人的出资人职责范围。故原审法院对其起诉请求依法裁定驳回的处理正确，本院予以维持。
【解析】对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，根据《招标投标法》第七条第三款的授权，由国务院规定。据此，国务院办公厅印发了《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见》(国办发〔2000〕34号，以下简称“国办发34号文”)，规定国家发展改革委承担指导和协调全国招投标工作的职责，负责对重大建设项目的工程招投标活动实施监督检查;工业信息、交通运输、铁道、水利等行业和产业项目的招投标活动的监督执法，分别由工业和信息化、水利、交通运输、铁道等行政主管部门负责;各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招投标活动的监督执法，由住房城乡建设部门负责;机电设备采购项目的招投标活动的监督执法，由商务部门负责。该文件中并没有规定国有资产监督管理部门对招标投标活动的监督职责。另外，根据《企业国有资产法》第十一条、《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》(国发〔2015〕63号)规定，国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。各省人民政府国有资产监督管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定，一般也无授权国有资产监督管理委员会对国有企业招投标行为进行监督管理的权责。因此，国有企业招标行为存在的违法性问题，不属于法律法规或同级政府赋予国有资产监管机构的出资人职责范围，应根据招标项目类别由相应行政机关实行监督，如房屋建筑工程项目招标应当由住房城乡建设部门依法监督。
裁判观点2：法律法规未明确授权上级行政管理部门具有对下级行政管理部门作为招标人的招投标活动实施监督职权的，其不具有该行政监督职责
【案例】四川省高级人民法院(2017)川行终1号行政判决书：绵阳市国土资源局是否具有对本案涉及的招投标活动实施行政监督的职权，是本案的焦点问题。绵阳市国土资源局对本案涉及的招投标活动实施行政监督的职权，必须由法律、法规明确授权，否则不具有该职权。《招标投标法》第七条第三款规定：“对招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分，由国务院规定。”《招标投标法实施条例》第四条第二款规定：“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。”第三款规定：“财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督。”四川省人民政府办公厅(川办函〔2005〕138号)《关于国家投资工程建设项目招标活动监督职责有关问题的通知》第二条规定：“凡有关行政主管部门作为招标人的招标投标活动以及法律法规未明确规定由有关行政主管部门实施监督的招标投标活动，由发展改革部门实施监督。”绵阳市国土资源局作为招标人安县国土资源局的上级行政主管部门，因现有法律法规没有明确授权其具有对下级行政主管部门作为招标人的招标投标活动实施监督的职权，所以其不具有对安县国土资源局作为招标人的招投标活动实施行政监督的法定职责，其作出的《安县高川乡黄洞子沟泥石流治理工程施工招投标投诉处理决定书》应依法予以撤销。
【解析】行政机关行使行政监督权的权力，必须有法律的授权。对于招标投标活动的监督权，来源于《招标投标法》的规定，该法第七条第三款授权由国务院规定招标投标活动的行政监督及有关部门的具体职权划分。国办发34号文集中授予了工业和信息化、水利、交通运输、铁道、城乡建设等行政主管部门对一些行业招标投标活动的监督权，并未按照行政隶属权限划分招标投标监督权，其中并没有规定国土资源部门的监督权，也没有规定上级行政机关有权对下级行政机关行使招标投标活动监督权，符合行政机关“法无规定不可为”的法治理念。正如上述案例中，法院认为市国土资源局作为招标人县国土资源局的上级行政主管部门，因现有法律法规没有明确授权其具有对下级行政主管部门作为招标人的招标投标活动实施监督的职权，所以其不具有对县国土资源局组织的招投标活动实施行政监督的法定职责。
裁判观点3：行政机关因履行法定职责而启动招投标程序，其若作为主管部门同时对该程序实行监督明显不当，上级政府部门可另行指定其他部门进行监督
【案例】湖南省高级人民法院(2017)湘行申53号行政裁定书：根据《行政许可法》第十二条第二项以及《市政公用事业特许经营管理办法》第二条第二款的规定，应当认定出租汽车属于行政许可事项的范畴。根据《出租汽车经营服务管理规定》第六条第二款、第三款及第十三条的规定，能够认定被申请人具备对出租汽车特许经营权重新授予招标的行政职能。根据《招标投标法》第十二条的规定，被申请人有权以招标人身份委托招标代理机构实施组织重新授予招标工作符合法律规定。根据《招标投标法实施条例》第四条第二款的规定，县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作，县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标活动实施监督。本案中，被申请人因履行出租车特许经营权配置的法定职责而启动招投标程序，其若作为城市公共客运主管部门对该程序实行监督明显不当，湘潭市人民政府指定湘潭市发展改革委员会担任招投标项目的监督机关并不违法。综合全案实际情况，被申请人在招标过程中，依法履行行政管理职责，并不存在滥用职权、超越职权的情形。
【解析】招标投标行政监督按专业分工由不同部门监督、处理投诉。一些行政机关本身就是某行业招标投标活动的行政监督部门，同时也可能作为招标人进行本行业管理项目的招标，如上述案例中市交通运输局作为招标人就出租汽车特许经营权进行招标，同时依据法律规定也是该招标项目的行政监督部门。此时，其如果既担当“运动员”，也是该项目的“裁判员”，其公平性、公正性显然难以保证，监督效果也很难令人信服。为防止同体监督，应当禁止行政机关对自己组织的招标项目进行监督，上级政府部门可指定其他部门担任招投标项目的监督机关，在程序上是适当可行的，由该第三方监督方有可能保障监督权行使的客观性、独立性。上述案例中，市人民政府考虑到市交通局作为城市公共客运主管部门对其自行组织的出租汽车特许经营权招标程序实行监督明显不当，故指定了市发展改革委担任招该投标项目的监督机关，符合法律精神。
