政府采购如何应对突发公共事件

　　党的十九届四中全会 为新时代“推进国家治理 体系和治理能力现代化” 提供了科学指南和基本遵 循，强调把制度建设和治 理能力建设摆到更加突出的位置，推动实现国家治理体 系和治理能力现代化总体目标。 财政是国家治理的基础和重要支 柱，在治理能力现代化建设中具 有举足轻重的地位。而作为我国 财政支出的三驾马车之一的政府 采购，历来就是财政支出管理的 重要抓手，属于政府治理能力现 代化的重要维度，也必将成为新 时代国家治理能力现代化的强有力 支撑。那么，在当前新冠肺炎疫情 形势下，政府采购该如何作为，积 极应对此类突发公共事件呢?

　　政府采购应对突发公共事 件面临的主要挑战

　　疫情等突发公共事件一般都 具有突发性、破坏性和不可预测 性的特征,科学、及时、有效应对突发公共事件，把其损害程度降 至最低，关系到全国人民的生命 财产安全和社会稳定。应对突发 公共事件必须要求高质量的物资 采购保障和政策支撑，相对普通 政府采购，应对突发公共事件政 府采购是一种非常态下的政府采 购行为，面临需求紧急与供给短 缺并存、采购方式灵活性和采购 流程简便性要求更高、协调和监 管难度更大等挑战。

　　(一)需求紧急与供给短缺并存

　　一是采购需求的紧迫性。 疫情等突发公共事件一般是在人 们不经意间发生，以猝不及防的 速度影响人民的生命安全、社会 稳定和经济发展等各个方面。应 对突发公共事件其实是与时间赛 跑，疫情防控采购最特殊之处是 “急”——亦即紧急采购，因而 对于时间的要求达到了极致。但 是，这并不意味对采购的对象降 低了要求，由于疫情等紧急政府 采购的特殊性和重要性，关乎人 的生命安危，社会关注度极高，对采购标的质量、数量、履约等 赋予了更高的要求。二是由于采 购需求时间紧迫，导致采购需求 暴增，有限的供应一时无法满足 巨大的采购需求，突发公共事件 物资采购出现需求紧急性与供给 短缺性并存的特征，尤其对物资 储备体系不健全的国家，这种供 需缺口将会更大，供需矛盾更突 出，原有市场秩序被打破，采购 市场由原来的买方市场变成了卖 方市场，甚至是不存在市场，例 如针对某种新型病毒暂时还没有 研发和投入使用的疫苗产品。

　　(二)对方式的灵活性与流程的简化性要求更高

　　现有的政府采购法律体系是基 于市场竞争为资源配置的经济学机 理基础上，以“急”和“缺”为主 要特性的紧急采购与之大相径庭。 如果完全按照市场经济交易规则， 一方面会导致物质更匮乏、价格暴 涨,甚至会出现大量供应商囤积居 奇等现象，进一步恶化物资短缺的 问题;另一方面按照现有的采购流 程，势必会延长物资交货的时间。

　　在这种的情形下，受灾人员要么不 能及时买到救灾物资，要么因无力 支付高昂的价格很难得到救助的机 会，从而错过最佳的救济时机， 严重危及人民的生命安全和社会 秩序。因此，针对突发公共事件 的采购，采购人需要选择更加灵 活的采购方式在最短的时间内采 购到所需物资。这是《政府采购 法》和《招标投标法》把因“自 然灾害”和“不可抗力”情形下 的紧急采购例外排除的原因所在。

　　(三)政府采购链协调、监管难度大

　　第一，时间紧会导致采购链 无缝衔接的难度加大。在没有实行 演练和培训的前提下，超短时间内 把采购链上游、中游和下游有效衔 接有难度，很容易出现采购链上游 企业供给不足，或者很难找到合适 的货源，由于短期内采购数量大， 配送的单位和人员较多，若应急的 仓配体系没有完全建立起来，即便 有高效的物资采购，也很难及时送 达到受灾的人员手上，采购效率大 大减弱。第二，灵活的采购方式、 简易的采购程序，提高采购效率的 同时，也势必会加大采购监管的难 度。在监督机制不健全、实践经验 不丰富的前提下，非竞争的采购方 式容易产生“暗箱”操作，为腐败 提供了滋生的土壤;简化的采购程序，尤其是在电子化采购手段不完 善的前提下，很容易导致采购过程 中的资料、记录凭证、履约验收、 后评估机制等不完整或缺失。

　　政府采购应对突发公共事 件存在的主要问题

　　应对突发公共事件的采购是 政府采购的主要组成部分。《政 府采购法》和《招标投标法》两 部法律均以规范市场竞争作为资 源配置的采购行为，因此，以追 求“时效”为主要目标的应急采 购是被“两法”采用例外的方式 进行回避。尽管我国自2018年 建立应急管理体制以来，应急采 购提上了议事日程，但迄今没有 出台一部法律法规和部门规章。 面对新冠肺炎疫情，我国只能通 过临时性的规定予以规范，实行 “一事一策”。尽管临时性措施 针对性强，但是难免出现法律制 度供给不足、运行机制不畅通、 采购链协调难度大等问题。

　　(一)法律依据不足

　　我国现行政府采购法律制 度是基于充分竞争市场环境设计 的，采购人对所采购的商品、服 务和工程按法定的采购方式，货 比三家，充分竞争，选择出性价 最优的商品，追求的“质优、价廉和快速”采购目标。立法者并 没有完全把地震、疫情等突发公 共事件下的采购行为纳入其规制 中，导致我国突发公共事件下的 采购法律依据不足，具体而言， 呈现以下几个特征：

　　一是对突发公共事件情况下 的采购不做任何规定。例如，我 国2007年11月1日起施行了《突发 事件应对法》，该法对突发公共 事件的商品、服务和工程采购问 题并没有做出任何明确的规定。 二是对突发公共事件下采购进行 直接排除。例如，2003年1月1日 施行的《政府采购法》对因严重 自然灾害和其他不可抗力事件所 实施的紧急采购和涉及国家安全 和秘密的采购进行了直接排除。 三是法律规定先后存在矛盾。 《政府采购法》第三十一条中规 定单一来源方式采购是在“发生 了不可预见的紧急情况不能从其 他供应商处采购的”，《政府采 购非招标采购方式管理办法》 (财政部令第74号)第二十七条 第三项明确指出，非采购人所能 预见的原因或者非采购人拖延造 成采用招标所需时间不能满足用 户紧急需要的采购项目，可以采 用竞争性谈判方式采购，这两处 与我国《政府采购法》第八十五 条对“自然灾害”和“不可抗力”进行直接回避相矛盾，存在 前后规定不一致，容易产生法律 纠纷。四是应对突发公共事件的 采购必须经过审批。2015年施 行的《政府采购法实施条例》第 二十三条规定，采购公开招标数 额标准以上的货物或者服务，采 用公开招标以外的采购方式，必 须经过上级批准。由此可见，我 国现行的法律制度对突发公共事 件下的紧急采购虽有涉及，但是 关于“突发公共事件紧急采购” 的概念没有明确界定，对如何实 施紧急采购也没有细致规定。这 势必会影响到我国在突发公共事 件中的采购能力和采购效果。

　　(二)运行机制有待改善

　　尽管《财政部办公厅关于疫 情防控采购便利化的通知》(财 办库[2020]23号)对采购“绿 色通道”、紧急采购内控机制、 采购文件和凭据的管理以及徇私 舞弊等违法违纪行为等进行了规 定;《关于疫情防控期间开展政 府采购活动有关事项的通知》 (财办库[2020]29号)对疫情 期间非紧急的采购活动、电子化 采购等方面进行了进一步部署， 这些临时性政策保障了我国疫情 期间灾区物资的及时供应、大量 的采购资金有效运作(截止2020 年2月18日，各级财政已安排疫情防控补助资金为901.5亿元)。但 是，与一般的采购活动运行机制 相比，疫情等紧急采购活动在实 践中缺少详实的操作细则，缺乏 统一的执行方法，尚未形成良好 的规范统一的运行机制，因此， 运行中风险在所难免。

　　首先，采购流程简化，可能 会引发监管漏洞，加大监管的难 度。《政府采购法》为紧急采购打 开了一扇通向“绿色通道”的大 门，然而，这扇门外的通道仍然 没有完整的铺就，疫情等紧急采 购活动可能还处在一个“摸着石 头过河”的无序中，体现在以下 两个方面。其一，选择供应商规 范化不够。疫情等紧急政府采购 由于时间紧、任务急，采购人员 难以及时发现和纠正运行中存在的问题，极容易在选择供应商的过 程中，造成混乱或无序，规范化不 够，容易降低疫情等紧急政府采购 的效益，甚至滋生违法乱纪行为。 其二，采购过程中的资料、记录凭 证、履约验收、后评估机制等不 完整或缺失。在实际操作中随意性 大，采购过程缺乏记录，不制定方 案、履约验收无手续等。

　　其次，因竞争程度降低引发 哄抬物价等管理风险。疫情等紧急 采购状态下，由于对某些物资采购 量在短期内需求急速上升，原有的 采购市场均衡被打破，在市场交易 操作细则不明确，竞争程度较弱的 情形下，各地往往会出现截留防疫 物资、哄抬物价等违法行为。2020 年1月20日晚，钟南山接受央视新 闻采访时表示，新型冠状病毒肺炎是人传人的，并指出戴口罩可以预 防。市民纷纷上街抢购口罩，不少 药店趁机抬高口罩的销售价格。比 如，在贵州省公布的第7批违法典 型案例中，贵州辰春药业连锁有 限公司就因先后在1月21日和23日 两次哄抬价格销售口罩被罚100万 元。政府作为市场中的需求方之 一，口罩市场价格一旦被哄抬上去 之后，必然也会跟其它需求者一样 遭受相应的损失。

　　最后，其他政府采购项目基 本处于停滞状态。为避免人员聚 集，各地财政部门一般要求采购 人合理安排采购时间，甚至要求 所有非紧急、非必须的政府采购 活动延期。疫情防控期间，评审 专家也不愿参与现场评审活动， 这就造成疫情防控以外的采购项 目基本处于停滞状态。

　　(三)采购链条协调性不强

　　最近几十年，我国经历了 SARS等突发公共事件，在应对突 发公共事件中积累了不少经验，如 进一步完善信息直报系统等，但 是，采购链条各环节仍存在协调性 不强的问题。一方面表现在采购链 上游，应急物资储备体制和机制一 直是我国的短板，部门协同联动 机制也没有很好落实。中国是世界 上最大的口罩生产国和出口国，年 产量占全球的50%。为何疫情爆发时口罩和防护服出现了如此大的缺 口?中国人民大学公共管理学院教 授王丛虎和南方医科大学卫生管理 学院副教授王丽芝指出，短缺背后 更深层次的问题是我国在应急医疗 物资储备、采购、物流、保障等方 面依然存在不足;另一方面是采购 链的下游，没有建立相应的应急物 流仓配体系做支撑，从湖北疫情处 置实践看，物资短缺固然存在，但 在应急状态下，物资不能高效敏捷 地送达最需要物资的地方也暴露出 物流仓储配置系统跟不上，严重影 响了紧急采购的整体效果。

　　治理能力现代化导向下政 府采购应对突发公共事件 的策略优化

　　治理能力现代化具体到政府 采购领域，首先表现为政府采购 的现代治理，而应对突发公共事 件的应急采购则是检验政府采购 治理能力的绝好试金石。提升政 府采购应对突发公共事件的能力 和水平，事关我国政府治理能力 现代化建设大局。为国家治理能 力现代化提供强有力的支撑和保 障，是政府采购应对突发公共事 件策略优化的根本导向。鉴于应 急政府采购需求的紧急性、不确 定性和复杂性等特性，必然要求更简洁、高效、超程序化的政府 采购行为。为此，提出如下策略 优化方向：

　　(一)建立完善紧急政府采购法律制度

　　第一，出台《突发公共事件 紧急采购法》。在总结1998年长江 洪水、2003年非典型肺炎、2008 年汶川大地震以及此次重大疫情等 重大突发公共事件的经验和教训的 基础上，把原来的临时性的政策和 措施上升为法律，建议由国务院法 制办或人大法工委牵头立法，尽 快出台一部《突发公共事件紧急采 购法》，明确和细化突发公共事件 中采购人的行为规范。其一，界定 突发公共事件、紧急采购的概念、 紧急采购的类型、紧急采购物资、 紧急采购主体;其二，明确紧急采 购的性质，一般采购合同是民事合 同，而紧急采购合同属于行政合 同;其三，规范紧急采购特殊的采 购流程和不同采购类型采用的采购 方式;其四，紧急状态下创新采购 规定;其五，对哄抬物价等违法行 为进行界定、明确法律责任;其 六，处理突发公共事件紧急采购与 一般采购的法律关系。

　　第二，建立和完善紧急政府 采购配套制度。日本是一个多灾 难的国家，应对突发公共事件采 购不仅有完善的法律体系，还有相应的配套制度，我国可以借鉴 日本的做法，建立和完善紧急采 购需求标准化制度、紧急供应商 选择制度、紧急供应商资格评审 制度、紧急采购评审管理制度、 内控制度、监管机制、采购后评 估制度、紧急采购物资储备制 度、仓储和配送制度等。

　　(二)优化紧急政府采购运行机制

　　1.事前：做好预案和演练

　　第一，制定突发公共事件的紧 急采购预案。突发公共事件是千差 万别的，应对风险和突发情况的办 法也会不尽相同。为了以最快的速 度熟练应对突发事件，各地区、各 部门、各采购机构应当按照可能遇 到的各类问题制定预案，实际上是 对危机进行预判。危险虽然不可能 都能预测，但可根据以往或其他地 区、部门所遇到的危险情况，判断 什么样的状况需要什么样的货物、 工程和服务，制定针对危险和紧急 情况进行采购的方案。建议参考美 国《紧急状态采购规则》有关预案 的规定，结合我国政府采购实践， 主要内容安排如下：各种紧急情况 下需要的相关货物、工程和服务; 不同紧急情况下采购的方式、合同 条件、支付方式;不同紧急情况下 需要协助的其他机构，与之签订的 相关协议和需要明确的责任;紧急采购款项的来源和审批;紧急 采购在运输和提供服务时，可能 遇到的挑战，应对这些挑战的办 法;监管责任和采购人的法律责 任等相关法律问题。

　　第二，紧急采购培训与演练。 紧急采购不是无序采购，紧急状态 下更需要采购人有强烈的规制意 识，市场行情、采购流程、规制和 职业操守要熟记于心。一方面，需 要强化采购人的平时培训，使其熟 悉国际采购规则和国内法律法规， 能把握采购市场规则、惯例，能把 政府采购理论知识熟练运用到采购 实践中，能独立开展工作和采购决 策;另一方面，各采购机构需要加 强紧急状态下的采购模拟与演练， 这类似于地震演练一下，应当把紧 急采购演练作为各采购机构工作的 一部分，通过演练，不仅能发现紧 急采购预案和行动方案存在的不 足，增加对各种可能风险和可能性 研判的能力，而且能让采购人熟练 应对采购各环节工作，实现部门之 间无缝衔接，提高采购链上下游的 协调合作能力。

　　2.事中：加强采购规范化管理 第一，建立突发公共事件实 施紧急采购的宣告制度。政府实 施突发事件紧急采购并不能随意 决定,而是需要通过某种程序,由 中央或地方政府依据相关制度规定,对突发事件进行评价和研诊,最 后宣告是否启动紧急状态采购法 令。一旦宣布突发公共事件区域 和事后重建进入紧急采购程序,政 府紧急采购随之启动。

　　第二，建立健全紧急采购内控 机制，加强内控管理。其一，组织 安排熟悉政府采购法规、市场行情 和具有专业技术技能的人士参与采 购活动，尤其对参加应急采购演 练和培训的人士优先考虑，做到 采购需求制定、采购执行和合同 验收环节分开;其二，应急采购 的货物与服务的数量、质量、价 格、交接、验收、支付、合同履 行等环节都应该有严格的记录， 做到忙而不乱，若事态紧急，对 事前来不及整理的，应尽可能保 留原始记录，以备事后整理;其 三，明确应急采购监管主体、监管 程序、监管者的法律责任，建立 应急采购项目档案专人专项保管 制度，严格执行各项廉政制度规 定、要适当进行信息公开，依法 依规接受审计和监督。

　　3.事后：及时完善应急政府采 购法律制度 反馈控制是管理系统中不可或 缺的一环，没有事后反馈，管理系 统就无法构成一个完整的闭环。应 急政府采购运行机制亦然，必须重 视和加强应急政府采购运行机制的事后评价与反馈。这一方面是因为 下一个应急政府采购预案的制定， 只有充分汲取过去的经验教训才能 够更加趋于科学合理;另一方面是 因为及时有效的反馈还能够有力地 促进对应急政府采购过程的监督， 它作为考核评价的重要组成部分， 在增强考核透明度的同时，还可以 充分发挥激励功能。

　　具体到这次新冠肺炎疫情 阻击战，目前战斗正酣，胜利在 望，但是，还没有到进行全面的 事后总结反馈的时候。不过，从 现有的政府采购应对实践来看， 结合国家治理能力现代化的客观 要求，及时修订应急政府采购法 律制度，进一步完善应急政府采 购法律框架体系，则是疫情结束 后迫切需要采取的反馈措施之一。

　　(三)增强应急采购链的协调性

　　第一，增强应急采购供应链 的协调性是有效实现应急采购整体 效益最大化的必要条件。公共事件 发生后，只有充分协调好供应链各 个环节的运行，特别是良好的供应 链设计、系统内外信息共享、敏捷 的物资运输等，应急采购才有可能 发挥出预期的绩效水平。其一，完 善紧急采购供应商数据库。紧急 状态下的采购最要紧的是能在最 短的时间内寻找到货源。各采购单位在平时采购中，可以考虑建立两 个供应商名单，一个是用于一般采 购的供应商名单，另一个是用于 紧急采购供应商名单。为突发公 共事件及时提供货源是企业的社 会责任，在具体操作中，企业根 据能提供货物、服务和工程的能 力条件，采用自愿报名的方式。 当然，采购人也可以根据供应商 商品种类和资信等级进行推荐， 一旦入选为紧急供应商数据库， 供应商应做出在突发事件时无条 件优先为灾区提供物资，同时配 合采购机构做好紧急供应商数据 库和电子采购平台建设工作。其 二，建立紧急采购物质储备制 度，平时储备紧急状态下供应商 的物资，在突发公共事件时，一 方面，紧急采购供应商数据库中 的供应商应无条件以合理价格优 先保障灾区物资的供给;另一方 面，采购方应该将合同优先授予 紧急供应商数据库的供应商。其 三，增加物资存储点和配发中心， 根据区域分布特点，完善现代物流 仓储系统，建立军民共享机制。

　　第二，搭建全国统一电子化 政府采购平台。注重市场化机制 和信息化手段在政府采购中的运 用，整合现有资源，建立全国统 一的政府采购电子化平台，力求 实现“平时服务，灾时应急”。

　　一是建立以分类分级为目标的供应 商注册机制，紧急采购供应商数据 库中的供应商按此目标在电子化政 府采购平台注册;二是更新完善产 品信息，包括产品功能、型号、颜 色、价格、数量、质量等级、制造 商、经销商等信息，并附上图片， 让采购人一目了然;三是公开透明 的协议供货机制，由于产品价格、 交货时间、配套服务等要件已在协 议供货合同中约定，紧急采购时不 需要再执行繁琐的政府采购程序， 也可以大大节省采购时间和询价 成本，符合紧急状态下采购需求特 性;四是推进信息数据动态共享机 制。通过数据分析和人工智能等技 术手段，将采购相关资料进行数据 分析，并及时向社会公布，发挥公 众的知情权和监督权。

　　基金项目：本文为作者的政府采购前沿问题研究系列论文之一，得到了2017年度国家哲社课题(17XGL006)和2018年度广西哲社课题(18FJY009)的资助，

　　作者简介

　　张堂云：梧州学院副教授，经 济学博士，主要研究方向：政府采购、财政经济学。