疫情期间单位复工的防疫义务

　　2月8日，国务院应 对新型冠状病毒感染肺炎 疫情联防联控机制印发 《关于切实加强疫情科学防控 有序做好企业复工 复产工作的通知》，要求要推动分批有序错峰返程返岗， 统筹制定分类分批复工复产方 案，涉及重要国计民生的领域， 要保障条件立即推动复工复产， 重大工程和重点项目员工要及时 返岗、尽早开工。

　　笔者注意到，近日，多地纷 纷出台相关文件和通知，对招标 采购领域复工提出明确要求，确 保防疫和安全生产两不误。结合 多年招标采购工作实践，本文就 新冠疫情期间单位复工的防疫义 务进行分析，供同业者参考。

　　政府要求单位有条件复工 的权力及其限制

　　依据有关法律及各地应急预 案，我国内地31个省区市全部启 动突发公共卫生事件一级响应，并采取了相关应急措施。当下， 新冠病毒疫情防控进入攻坚阶段， 防聚集防扩散仍是防疫工作的重中 之重。胶着而艰巨的疫情防控“需 要经济社会发展的有力支撑，需 要改革发展稳定的坚强保障”。 在此背景下，中央和各地方开始 组织各类单位有序复工。近日部 分地方在组织复工中的一些做法 引发了争议，例如有地方政府要 求申请复工的单位先行缴纳“防 疫工作保证金”。如何在疫情防控 的应急状态中合理、合法做好复工 工作，对政府、社会、单位和个人 均是巨大考验。

　　停工、停业、停课等应急控制 措施。完全停工和允许有条件复工 均是应急状态下政府有权采取的应 急控制措施。政府部门的相关权 力来源主要是《传染病防治法》 《突发事件应对法》《突发公共 卫生事件应急条例》《国家突发公 共卫生事件应急预案》等。

　　设定复工条件是政府依法 组织受影响地区尽快恢复生产、 生活、工作和社会秩序的重要抓手。政府有义务公开单位申请复 工的条件，保障申请复工单位在 防控疫情之下实现员工保护和恢 复工作之间的平衡。各地已出台 的复工文件中所设条件主要包括 实体和程序两个方面。实体条件 方面主要包括需要具备一定的防 疫物资和防疫能力，有完备的防 疫方案和措施等。程序要件设定 了申请复工单位提交申请后政府 主管部门实施监督的内容。具体 表现为：

　　(1)要求申请复工单位提供 有关疫情防控的文件和资料;

　　(2)进入申请复工单位现场 进行检查;

　　(3)发现有影响复工或存在 防疫隐患等的问题时，要求改正 或者责令停工。

　　但政府设定复工条件的权 力也应当受到限制。要求申请复 工单位提交防疫工作保证金的做 法，违反了法无明文授权不可为 的行政法基本准则。依据《物权 法》及其他相关法律，如确有必 要，政府在疫情期间可以通过征收方式取得防疫及其相关物资的 所有权，也可以通过征用等方式 取得其使用权。以设定保证金实 现行政监管目的，缺乏明确的法 律和行政法规依据。

　　申请复工单位防疫义务的 来源、表现

　　复工单位的防疫义务源自 于应急响应状态下个人和单位的 协助、配合控制义务，我国《刑 法》第三百三十条也专门规定了 妨害传染病防治罪。

　　根据《传染病防治法》《突 发事件应对法》等相关法律，结 合各地实践，疫情期间复工单位 的防疫义务主要表现为：

　　(1)严格配合政府采取的应急处置措施，为单位职工配备防 疫设施用具，落实防范疫情传播 的相关措施;

　　(2)组织职工接受防疫教育 和培训，掌握工作和生活所需的 防疫知识，增强疫病预防和应急 处理能力;

　　(3)接受有关机构关于疫病 的调查、检验、采集样本、隔离 治疗等预防、控制措施，如实提 供有关情况;

　　(4)发现疫情隐患或者其他 不安全因素，应当及时向政府主 管部门报告。

　　由此可知，复工单位在疫情 期间主要表现为配合义务，尽最 大勤勉配合防控疫情，重在行为 规范。至于能否达到防住疫情的 效果，则属于政府或者社会应当承担的范畴。防疫工作保证金将 防疫效果与法律责任相挂钩，其 错误在于保证防疫效果超出了复 工单位的法定义务。

　　对单位申请复工进行审查 的监管模式

　　目前，各地政府对于单位 复工的程序大多实施了监管，但 尺度不一。依据政府对行政事项 监管的强弱程度，大体可分为审 批、核准和备案三种制度。疫情 防控工作效果好的地方如杭州(2 月16日)等鼓励企业和建设工程 复工复产，采取了备案为主、核 准为辅(某些负面清单行业)的 模式，将政府的职责定位于为复 工复产提供服务。武汉这样的重灾区，相对而言采取杭州模式的 可行性较低，至少在疫情拐点出 现之前，大规模放开复工于疫情防 控不利。故此类城市采取具有自由 裁量权的审批制为宜，即便是申请 复工单位已经符合全部复工条件， 政府部门仍可以根据疫情整体防控 的需要予以否决。对于疫情防控效 果居于两者之间的地方，可以折中 采取核准制，只要申请单位符合复 工条件的，政府审核后允许复工。 检索各地实践，部分地区掌握的尺 度为审批制与核准之间，主要原因 是政府提出的实体条件缺乏刚性， 易形成变相的审批制。虽然有安全 至上的合理性在内，但事实上对申 请复工单位的合法权益构成了较大 障碍。

　　有条件复工是在持续停工 和疫情扩散的可能性之间的利益 权衡，是两害相权取其轻的临时 性措施，是具有一定风险性的行 政决策。其意味着，即便依据现 有的防疫方案严格实施也并不一 定能完全阻断病例的新增，政府 仍然保留着根据情况变化随时喊 停的权力，对于单位复工后发生 聚集性疫情的，及时要求停工并 采取相应措施，但不能以此否定 复工申请的合理性。此外，一个 现实的问题是，即便卫生主管部 门及相关专业机构不介入审核检查，仅要求申请复工单位所属行 业主管部门进行审查，审核工作 量也将很大，对疫情期间本已高 度紧张的行政资源调配无疑雪上 加霜，尤其是对申请复工单位的 防疫方案采取实质审查时。

　　单位复工后发生疫情的行 政法律责任承担

　　保证金虽然并非《担保法》明 示的担保类型，但在实践中广泛应 用于为某行为实施担保的情形。从 有关政府颁发的文件看，防疫工作 保证金的直接用途是担保“复工单 位无疫情发生”，这不仅超出了复 工单位的控制能力，其监管手段的 合法性也值得商榷。

　　申请复工单位具备了应急状 态下的复工条件，经事先审批或 核准或事后备案开工后，应当谨 慎尽职地按照政府的相关规定和 指引以及单位结合自身情况制定 的经审批、核准或备案的防疫方 案采取防疫措施。

　　如复工单位采取谨慎措施仍未 能防止疫情发生的，是否承担法律 责任?何红锋教授(2月14日)在 其公众号中即明确表示：“单位无 法保证本单位不发生疫情，也没有 这样的保证义务”。即便在应急响 应时期，复工单位也不应当为超出其预见能力和控制能力的意外情形 及其损害后果承担责任。法律责 任以义务为前提，复工单位的义 务是严格按照既定防疫方案采取 防疫措施，而非确保不发生新的 疫情。如复工单位在行为上未能 按照既定方案采取防疫措施，则 应当承担相应的法律后果，如责令 整改，要求停工等。

　　防疫工作保证金关于“没 有发生疫情，则全额退还”的规 定，实质上是一种结果责任。体 察该政府要求提交防疫工作保证 金的初衷，可能正是要求复工单 位保证勤勉谨慎防疫，若有违反 规定之处，将要承担不利后果。 但即便如此理解，收取保证金作 为一种行政管理手段，也已屡次 被国家政策法规叫停。其不仅加 重了单位责任，也有监管部门一 收了之、推卸责任之嫌。

　　疫情面前，人人有责。疫情给 企业造成了巨大的经济损失，甚至 带来了生存危机。复工单位肩负着 恢复生产、创造财富的重任，政府 防疫监管应尽可能为复工单位提供 服务，帮助申请复工单位查找防疫 漏洞，补上缺口，扶危纾困，真正 实现防疫生产两不误。

　　(作者单位：天津城建大学)