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疫情和灾害问题是 人类社会发展过程必须始 终面对的问题。我们可以 回顾一下，近二十年来， 我国先后经历的1998年长江洪水肺炎，2003年非典型肺炎以及2008年汶川大地震等 重大疫情和灾害， 都给人民的生 命、财产造成巨大损失。
疫情和灾害发生了，疫情防 控和抗灾自然是首当其冲的事。 但是，在重大疫情和灾害发生 后，一般都会遇到许多意想不到 的突发性严重问题。其中，疫情 和灾害发生后可能产生某些方面 巨大的、突发性的需求，造成某 些物品和服务供应严重不足，导 致需求缺口，不仅严重影响了抗 灾能力，更会对后续疫情的控制 产生影响。
非典时期药品及呼吸机奇缺、 汶川地震后药品及帐篷极其紧张， 这些都是不应该忘记的场景。
就当下而言，2019年年底爆 发的新型冠状病毒肺炎疫情，已 经在人民生命安全、社会秩序、经济运行等多方面，给我们带了 十分严峻的挑战。目前病床位严 重不足，口罩等防护用具奇缺等 等，都证实了疫情防控特殊时期 保障供应的实际意义。在此，笔 者以2008年汶川大地震后写的一 篇《建立应对重大灾害时期的紧 急采购制度》为基础，再与大家 分享一下笔者的认识和建议。
一、重大疫情和灾害后的 需求特征与建立紧急采购 供应制度
对于重大疫情和灾害发生后 突然产生的大量而紧迫的需求， 除了通过储备物资及各界捐赠的 物资运送以外， 其他政府拨款 与社会各界的捐款，基本都需要 采购。因此，重大疫情和灾害时 期的采购在保障抗震救灾和灾后 重建方面，显然占有极其重要的 位置。为了有效保障灾后采购与 供应，需要了解灾害时期需求特 征，并根据灾害时期尤其是重大 灾害时期需求与供应的特殊性，建立重大灾害时期紧急采购供应 制度。
重大灾害一般都要具有突发 性、破坏性和不确定性等特征。 正是这些特征导致重大灾害发生 后的需求与供应状况可能产生突 然变化，特别是受灾区域的需求 会发生巨大变化：一是需求量突 然大幅增加，重大灾害通常导致 对某些物品与服务的需求量突然 之间迅速增加， 如当今“新冠” 疫情防控时期，口罩、消毒药品 与相关医疗器械和服务等需求突 然猛增。二是需求极其紧迫，灾 害的突发性造成需求紧急，如地 震后许多灾民顷刻间一无所有， 衣、食、住、医都处于十万火急 之中。三是需求种类众多，不同 的灾害可能产生不同的需求，突 发性多种需求使灾前物资储备和 灾后及时组织供应都会变得更加 困难。
灾害时期的需求特征决定了 灾害时期采购特点。需求量大、 需求紧迫、需求种类众多等可能 导致需求与供应的矛盾突然紧张。在这种情况下，如果完全按 照市场经济规则，必然会出现物 资溃乏、价格暴涨，或者供应商 囤积居奇等现象，使灾后的采购 与物资供应出现严重问题，抗灾 救灾及灾后重建也会受到严重威 胁，受灾人员会因无力支付高昂 的价格很难获得救助的机会。
因此，众所周知的规则是， 灾后的采购与物资供应需要社会 支援和政府救助，特别是采购与 供应方面，必须由政府部门进行 干预和管理。
其中，社会支援主要是社会 捐赠。在采购方面，供应商也应 本着对灾害援救原则，不能趁机 涨价与囤积物资。
但是，社会支援更多是伦 理、良知与道德层面的内容，供 应商可以根据良知和社会舆论压 力规则进行，但也可以不遵循这 些规则，而是使用纯市场规则。
因此，重大灾后的采购和供 应，最根本的还是需要通过建立 特殊的国家灾害时期采购制度， 通过规范的程序和方式保障重大 灾害情况下的采购与供应有序 进行。
为了能更好地应对和处理 各种灾害引起的紧急状况，我国 2007年11月1日起施行了《突发事 件应对法》。但令人遗憾的是，该法对灾害发生后的物资与服务 采购和供应保障问题， 没有做出 任何明确的规定。另一方面， 我 国2003年1月1日期施行的《政府 采购法》，在其附则中说明该法 不适用于不可抗力灾害情况下的 政府采购行为。因此，到目前为 止，我国还没有就政府在重大灾 害防备、救灾、灾后重建方面的 采购行为进行具体的制度规范。
这次“新冠”疫情防控再次 表明，灾害时期的采购与平时采 购有很大的区别，规范灾害时期 的政府采购行为，对于保障抗灾 救灾、灾后恢复与重建具有不可 替代的作用。
二、重大疫情和灾害时期 紧急采购制度的内容
应对重大疫情和灾害的采购 制度应该包含多方面的内容，有 利于疫情和灾害防控情况下政府 采购的及时实现，在不侵犯和损 害供应商及社会各方面利益的前 提下，最有效地保障应灾害采购 的需要。
首先，建立防止重大疫情 和灾害的国家物资储备采购制 度。为防患于未然，最好的方法 是建立科学有效的疫情和灾害物 资储备采购制度。对于各种可能出现的疫情和灾害，平时进行储 备采购。疫情和灾害储备采购可 以依据《政府采购法》规定的非 紧急采购方式，并以招标采购为 主。但必须注意的是，用于防灾 的储备采购与一般政府采购有所 不同，主要是必须与灾害发生时 的紧急采购结合考虑。包括：平 时储备采购时采购某供应商的物 资， 在灾害后紧急采购时，约定 该供应商必须无条件的优先、优 价(不在灾害时额外盈利)、尽 全力保障这种需要;
另一方面， 采购方应该将合 同优先授予能够做出这种承诺的 供应商。
第二，建立重大疫情和灾害 时期实施紧急采购的宣告制度。 政府实施灾害时期紧急采购并不 能随意决定，而是需要通过某种 程序，由中央或地方政府依据相 关制度规定，对灾情进行评价， 最后宣告是否启动紧急状态采购 法令。一旦宣布某场灾害区域救 灾和灾后重建进入紧急采购程 序， 政府紧急采购随之启动。
第三，设定政府紧急采购规 范的资金范围和管理范围。疫情 和灾难时期属于特殊时期， 政府 对采购的管理职能和范围需要根 据特殊情况确定，一般情况下应 该比平常政府采购的职能和管理范围更大。
疫情和灾害时期采购资金 来源主要有以下几个部分：一是 政府应对灾害的储备资金;二是 政府灾害后临时紧急追加拨付; 三是社会各界的捐赠。其中，社 会捐赠的情况又分为若干不同类 型：一部分是直接捐赠给灾区的 物品与服务，这种捐赠不存在采 购问题;另一部分属于救灾捐 款。在捐款中，又分为三部分， 捐赠给政府部门的救灾资金，属 于典型的财政性资金;捐赠给社 会公益组织，如红十字会、慈善 总会、青少年基金会等;对灾区 有特别指定对象的资金。
灾害时期的政府采购管理规 范应该包括：动用政府灾害储备 资金的采购;政府紧急追加拨款 的采购;值得特别说明的是，各 类非政府组织、公益组织所获得 的没有指定具体对象的社会各界 对救灾的捐赠资金，虽然不属于财 政性资金，但显然具有特定的公共 性质和特定的区域和使用范围，且 不能属于慈善机构本身所有，不能 像其他社会主体一样，可以随意 支配和随意选择采购方式，而是 必须由政府进行管理和干预， 同 样适用政府相关采购制度规定， 纳入公共管理和监督的范围，以取 得社会公信和社会监督的效果;而对于捐赠者直接定向捐赠给特定 对象的资金，如果其对象属于政 府部门和公共事业等单位，其发 生采购时同样要纳入政府紧急时 期采购管理，反之，则不受政府 紧急采购制度规范。
第四，着重解决需求急迫 性，规范灾害时期采购方式的选 择和运用。灾害发生后的许多需 求具有相当的急迫性，尤其是在 灾情初期往往更是如此。因此， 疫情和灾害发生后的紧急采购， 必须优先采取效率高的方式。即 在保障效率的前提下，根据实际 情况，兼顾不同情况， 规定选择 不同采购方式的条件。
1.对于十分紧急的物资与服务 采购，如地震后的食品、帐篷、 药品、救助工具等物资和服务， 能够就近和及时采购的， 可以采 取单一来源采购。但采购价格需 要进行评估和公开。
2.对于需求比较紧急，但可 以适当后缓一些的物资与服务需 求，可以采取除单一来源等以外 的谈判采购方式。谈判采购的目 标是在保障需求的情况下，尽可 能寻找到更好更适合的供应商。
3.对于灾后恢复与重建中采购 数量较大、质量要求更高、需要 严格控制成本、公开性和透明度 要求更高的采购项目，应该采取公开招标方式。对于一些需要招 标但时间相对紧迫的采购项目， 可以采取特殊时期的特殊办法， 即适当缩短等标期限，如将法定 等标期限的20天，改为15天、 10天甚至5天(主要是物资和服 务)，有效兼顾采购效率和采购 的竞争性。
第五，通过良好的制度设 计，解决好重大灾害时期采购的 援助性、强制性、市场性及补偿 性“四性”兼顾的问题。
所谓“市场性”， 是指虽然 灾害时期采购情况特殊，但无论如 何，还是应该坚持市场性原则， 即尊重供应商的利益、体现等价交 换、供应商略有盈余的原则。
“援助性”和“强制性” 是指根据灾害时期的采购，虽然 并不能偏离市场原则，但不能完 全按市场原则进行，而是根据灾 害时期需求与供应的特殊性，必 须从道德伦理与法律制度两个方 面进行规范。道德伦理方面的原 则是抗击灾害必须万众一心，本 着相互支援和共同救助的原则， 供应商应该不计较得失，不从灾 害供应中追逐利润，尽最大努力 为灾区及受灾民众提供物资与服 务。事实上，这次“新冠”疫情 防控战役打响之后，许多供应商 不计得失、加班加点为疫区病患和民众提供物品与服务，充分体 现了灾害供应的援助性;另一方 面，重大灾难时期的政府采购， 也不能完全靠供应商的良知和支 援性，还必须有法律与制度保 障， 通过制度方式规定，灾害 时期急需的物资与服务需求，供 应商一律不得囤积居奇、拒绝提 供， 或者哄抬价格、大发横财， 必要时政府可以通过灾害时期采 购制度规定，实行强制性采购， 包括强制性供应任务分配、价格 限制、交货期限规定等。例如， 1998年长江洪水时，九江大堤缺 口，需要使用船只堵塞缺口，这 时可能对任何一只就近且符合要 求的船只强制征用， 不可能进行 招标或者进行寻找选择，更不能 考虑船主是否愿意。
需要说明的是，市场性、援 助性与强制性的有效结合，必须 适当做好疫情和灾害结束后的补偿 性工作。按照市场原则，应该保障 供应商的合理、适当的利益。而按 照援助性与强制性的要求，目标 是确保灾后的特殊需求通过相对 合理的采购得以保障，避免出现 供应商非理性的借机盈利行为。 但援助性和强制性也可能会发生 违背市场规则的行为，使供应商 出现亏损或其他方面的问题。在 这种情况下，就需要政府适当在制度方面设计补救措施。
补救措施的内容主要包括： 对疫情和灾害防控时期采购作详 细记录;通过对疫情和灾害防控 时期供应商提供物资与服务的速 度、质量、价格及整体贡献进行 评估，列出在疫情防控和灾害时 期政府采购中有贡献的供应商; 政府紧急状态采购结束以后，对 于在紧急采购中有贡献的供应商 给予适当实补偿。对于供应商的 补偿可以有几种办法：
1.授予荣誉。对于大多数供 应商而言，在疫情和灾害发生后 更多地是出于良知和社会责任感 在合理价格条件下提供物品与服 务，因此，对于给予适当的社会 和商业荣誉，就是最好的认可和 补偿。因此，可以授予如“疫情 防控功勋企业”、“抗灾救灾模 范企业”等荣誉称号， 使其在社 会和商业界获得更多信任、认可 等无形补偿。
2.授予商机。对于在疫情、灾 害防控中有突出表现的供应商， 政府在平时采购或平时为灾害储 备采购时，优先授予采购合同， 使这类供应商获得优先商机。
3.利益补差。通过疫情和灾害 防控时期采购的评估，如果发现 有些供应商确实是因为保障疫情 防控和灾区供应而产生亏损或在其他方面付出较大代价，事后政 府应该给予适当经济补偿。但这 些补偿过程和补偿情况应该公开 透明。
三、特殊采购需要特殊监 督管理
相对于平时采购的监督管理 而言，灾害时期的政府采购则必 须有特别的要求和特殊管理。
疫情防控和救灾资金的使 用，不仅关系到纳税人的利益和 所有捐赠人的目标与信心，更重 要的是直接关系到疫情防控和灾 区成千上万受灾人员的生命财产 安全和福祉，也关系到人民对于 政府及相关公益机构的信任和信 心，关系到今后灾害救助等许多 问题。
因此，疫情防控和灾害时期 政府资金与捐赠资金的采购，必 须要有特殊的、比平时严格数倍的 监督与管理。包括疫情、灾害情况 的宣布、疫情和灾害防控采购的启
动、特殊时期政府采购程序、特 殊时期政府采购方式的选择、特 殊时期政府采购的特殊监督主体 组成、特殊时期政府采购供应商 及其合同的评估、特殊时期政府
采购的货物与服务的供应商、供 应数量、质量、价格、交接、验收、支付等，都应该有严格的记 录。明确监督主体、监督程序、 监督管理者的责任。坚决避免各种趁疫情、灾害之机牟取暴利或 有违疫情防控和救灾宗旨的情况 发生。一旦在特殊时期的采购中发现违规违法行为，一律实行比 平时加倍处罚的规定。
