《政府采购法》、《政府 采购货物和服务招标投标管理办 法》(财政部令第87号,以下简 称“87号令”)、《政府采购质 疑和投诉办法》(财政部令第94 号,以下简称“94号令”)中一 些条款对采购方在整个采购活动 中应承担的责任都进行了明确。 实际工作中,一些采购单位因缺 乏专业技术人才或出于避嫌,将 自己应尽的职责拱手“让”给 采购代理机构,单方面认为“缺 位”便可“免责”。果真如此 吗?笔者就此谈一些看法。
早期“缺位”埋隐患
采购项目实施之前,依照 法规制度的规定,采购人应承担 起“选取代理机构、编制采购文 件、自行组织采购(如具备条 件)”的职能。然而,有些采购 人为了“图省事、不担责”,自 愿放弃“权利”,由代理机构 “替代”完成上述任务。
第一,在选取采购代理机构环节,有些采购单位盲从于采购 监管部门,采取“遴选、入库、 摇号、抽签”等方式替采购人选 定代理机构,更有甚者直接“指 定”代理机构,如此情形,采购 人也听之任之,主动放弃自主选 择代理机构的权利,不提出任何 反对意见;
第二,在编制采购文件这 一环节,多数采购人都全权委托 代理机构去完成,对供应商“资 格要求、采购标的技术和商务要 求、合同主要条款设定、评审方 法和评分标准”等全部由代理机 构拟定。采购单位审核时,不认 真加以甄别,囫囵吞枣,草率加 盖公章;
第三,政策法规明确规定, 采购人如果具备编制招标文件、 组织招标的能力和条件,又有与 采购项目专业性相适应的人员, 即可自行组织采购,现实中,绝 大多数采购人都不愿意下功夫去 自行组织采购,更没有考虑培养 自己的专业采购队伍,遇到项目 就全部交由代理机构完成,图省事,求清闲,完全忽视了采购人 是采购对象最终使用者这一关键 点,盲目认为放弃权利就可免除 责任。
87号令对采购人项目实施前 的职能定位:
第九条:未纳入集中采购目 录的政府采购项目,采购人可以 自行招标,也可以委托代理机构 在委托的范围内代理招标。
第十条:采购人应当对采 购标的的市场技术或者服务水 平、供应、价格等情况进行市场 调查,根据调查情况、资产配置 标准等科学、合理地确定采购需 求,进行价格测算。
第二十条:采购人或者代理 机构应根据采购项目的特点和采 购需求编制招标文件。
由此可见:采购人自主选 择代理机构可以认真考察,慎重 使用,如自愿放弃权利,采取 “库选”或“指定”方式选取代 理机构,如项目实施过程中出现 问题,采购人仍然难辞其咎,采 购文件是采购人意愿的集中体现,编制的是否科学合理,是采 购项目成败的关键。采购文件对 供应商的“资格要求、技术和商 务要求、合同主要条款的设定、 评审方法和评分标准的制定”理 应由采购人“拿注意”。全部交 给代理机构去制定,如有对供应 商实行差别待遇或者歧视性的条 款,一旦出现质疑、投诉,采购 人仍需负责解决;如果采购人具 备自行组织采购的条件,既可锻 炼和培养专业技术人才,也可采 购到中意的标的物,由代理机构 替做,很难达到预期目的,即便 实现预期,也有“做手脚”的可 能,隐患固然存在。
期间“缺位”出偏差
采购项目实施过程中,采 购人依法应以组织者的身份参与 采购;在资格审查环节,采购人 更应当事必躬亲,不容被替代, 一方面可以详细了解供应商的情 况,也可以甄别其是否符合条 件;更为重要的是评审之前,对 项目背景和采购需求进行必要的 介绍和说明,有利于采购到“货 真价实”的标的物。现实中,多 数采购人都不愿履职,反而主动 放弃应有的权利,当起“甩手掌 柜”,由代理机构去操作,由评委自由定夺,因项目需求不十分 明晰且采购人的“缺位”,极有 可能在项目评审过程中出现一定 的偏差。
第一,采购工作原本可以由 采购人负责组织,也可以由采购 代理机构组织,实际工作中,多 数采购方都授权代理机构去完成 项目;
第二,供应商资格条件设定和 对其进行资格审查都是采购人的权 利,实际工作中,这些工作也都交 给了代理机构或评标委员会;
第三,采购方依法可以指派 代表参与政府采购评审工作,并 在评审前对项目背景和采购需求 进行必要的说明,一些地方为了 避嫌,竟然不允许采购方代表参 与项目评审,甚至不允许采购方 代表进入评审现场,采购人为了 息事宁人默认这些做法,扮演起 了“看官”角色。
《政府采购法》及87号令 对采购人在项目实施中的职能 定位:
《政府采购法》第二十三 条:采购人可以要求参加政府采 购活动的供应商提供有关资质证 明文件和业绩情况,并根据本法 规定的供应商条件和采购项目对 供应商的特定要求,对供应商的 资格进行审查。
87号令第四十条:开标由采 购人或者采购代理机构主持,邀 请投标人参加,评标委员会成员 不得参加开标活动。
87号令第四十四条:公开招 标采购项目开标结束后,采购人 或者采购代理机构应当依法对投 标人的资格进行审查。
87号令第四十七条:评标委 员会由采购人代表和评审专家组 成,人数应当为5人以上单数,其 中评审专家不得少于成员总数的 三分之二。
项目实施中,采购人依法可 以自行组织采购,但出于专业性 因素考虑由代理机构替代完成也 无可厚非;但是,自愿放弃资格 审查,项目背景和采购需求说明 之良机,甚至不参与项目评审的 这些做法实属不妥,这不仅与采 购人的主体地位不相匹配,更不 利于采购目标的顺利实现。
后期“缺位”留“尾巴”
项目评审结束后,如果项目 出现质疑、投诉,采购人需在规 定期限内予以答复,并积极配合 财政主管部门解决投诉问题;还 要在规定时间内确定中标或者成 交供应商、签定中标合同;按要 求对项目进行验收等。现实中,绝大多数采购人都委托代理机构 替代解决质疑、投诉问题;项目 验收环节要么走马观花、要么予 以忽略,使用一段时间后出现问 题了才懊悔当初没有严格把关, 但项目资金已经拨付,只能自己 吞下苦果。
94号令明文规定:采购人负 责供应商质疑答复,采购人委托 采购代理机构的,采购代理机构 在委托授权范围内做出答复;投 诉是因为质疑供应商对采购人、 代理机构的答复不满意,或者采 购人、采购代理机构未在规定的 时间内做出答复,而向财政部门 提出的,且财政部门受理投诉的 前提条件是——提起投诉前已依 法进行质疑,且投诉事项不得超 出已质疑事项的范围。因此,采 购人既有答复质疑又有配合财政 部门处理投诉的责任。
87号令第六十八条:采购代 理机构应当自评审结束之日起2 个工作日内将评审报告送交采购 人。采购人应当自收到评审报告 之日起5个工作日内在评审报告推 荐的中标或者成交候选人中确定 中标或者成交供应商。可见,采 购人有依法确定中标人的权利, 理应依法承担与中标人签订采购 合同的责任。
87号令第七十四条:采购 人应当及时对采购项目进行验 收,采购人可以邀请参加本项 目的其他投标人或者第三方机 构的意见作为验收书的参考资料 一并存档。
87号令第七十五条:采购人 应当加强对中标人的履约管理, 并按照采购合同约定,及时向中 标人支付采购资金,对于中标人 违反采购合同约定的行为,采购人应当及时处理,依法追究其违 约责任。
由此可见,采购人既有答复 质疑又有配合财政部门处理投诉 的责任,全部由代理机构替代完 成,一方面,从责任心上就有可 能“打折扣”,另一方面,政府 出资的项目由“中介”去解释答 复,略显尴尬;采购人应当对采购结果负责,有对采购项目进行 验收和及时向采购人支付采购资 金的责任。采购项目的成败,最 终体现在是否按照采购方的实际 需求购买到了质优价廉的产品、 工程或服务。没有严格的验收, 再规范的采购,也可能功亏一 篑,因此,采购人在这一环节理 应认真负责,做真做实。
随着政府采购目标从“节支 防腐”向“物有所值”方向的转 变,采购人的主体作用显得越发重 要,采购人采取放弃权利,换取不 承担责任的做法断不可取。换一句 话说,“避让”不是办法,省事不 能省心,该负的责任一时一刻都不 能推卸,该尽的义务一丝一毫都不 可懈怠。唯如此,才能合乎法规并 实现采购预期。
(作者单位:洛阳市公共资源交易中心)