论综合评价的三种模式

评标与综合评价

评标，系指在招投标活动中，对投标人合格投标的使用价值进行评价、分析和比较，以选择和确定中标人。

评价因素，系指评标时具体的评价内容。评价因素可分为两大类：投标价格因素（简称投标价格）和非价格因素。通常，投标价格的高低与非价格因素的优劣密切相关。

综合评价，系指对非价格因素的优劣及投标价格高低的合理性进行分析比较，以确定投标人投标的使用价值高低。不管采用何种评标方法，对所有合格投标都要进行综合评价，无一例外。

《招标投标法》第四十一条规定中标人的投标应当符合下列条件之一：

“（一）能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；

（二）能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”

《招标投标法》的上述规定给出了评标思路。有关部门依据该评标思路命名了评标方法。对于第（一）项规定，七部委命名为综合评估法，财政部命名为综合评分法，商务部命名为综合评价法。对于第（二）项规定，七部委命名为经评审的最低投标价法，财政部命名为最低评标价法。

评标时，要同时对非价格因素的优劣和投标价格高低的合理性做出精准的量化评价，是十分困难的。

众所周知，评价因素也是投标人的竞争因素。招标人和/或招标代理机构可以依据招标项目的具体情况及潜在投标人的非价格因素的具体状况，固定对非价格因素的实质性要求，即非价格因素不参与竞争，让投标人只竞争投标价格的高低；或固定投标价格，即投标价格不参与竞争，让投标人只竞争非价格因素的优劣。当然，也可以让投标人同时竞争投标价格和非价格因素。

据此，不难发现，综合评价有以下三种模式：

模式I 固定非价格因素，竞争/评价投标价格。（注：对投标人而言，是竞争；对招标人而言，是评价。下同）

模式II 固定投标价格，竞争/评价非价格因素。

模式III 同时竞争/评价非价格因素和投标价格。

下面就综合评价的三种模式分别进行分析和讨论。

模式I  固定非价格因素

根据《招标投标法》第四十一条第（二）项规定，中标人的投标应当符合下列条件：能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。该项规定实质上是上述综合评价模式I——固定非价格因素，竞争/评价投标价格。其特征是，无须对非价格因素进行量化评价，只要求非价格因素“能够满足招标文件的实质性要求”。

七部委“经评审的最低投标价法”和财政部“最低评标价法”都属于综合评价模式I。各地还有不少类似的评标方法，俗称“最低价中标法”。曾经有人对“最低价中标法”提出质疑，要求取消该评标方法。实际情况是，不是该评标方法不好，而是少数业内人士操作不当所致。在采用综合评价模式I时，应注意下列事项：

1.确保中标候选人的非价格因素优劣无差异，即优劣相当，势均力敌。只有这样，才可以选择投标价格最低的中标候选人为中标人。这是成功采用综合评价模式I的关键。

2.在选择评标方法前，对潜在投标人进行深入细致的调研，看是否存在（至少）2-3个“能够满足招标文件的实质性要求”的潜在投标人，即他们的非价格因素优劣相当。如果不存在，就不能采用七部委经评审的最低投标价法和财政部最低评标价法。

3.招标人在招标文件中必须对非价格因素（包括商务、技术、服务等方面）提出具体、明确的要求。

4.在评标时，应对所有合格的投标进行是否“能够满足招标文件的实质性要求”的评价，而不是选择性地仅对若干个报价最低和较低的投标进行评价。

5.对投标报价做一般性的审核，审核内容应包括（但不限于）：是否有算术错误；是否有缺漏项；是否有多余项；是否有投标报价的变更声明；是否有不同的价格条件；是否有多种货币；是否有不规范、不合理的报价。对投标报价做一般性的审核，也适用于综合评价模式II和综合评价模式III。

6.采用综合评价模式I时，合格投标的非价格因素是固定的，都“能够满足招标文件的实质性要求”，即各投标人非价格因素的优劣没有差异。因此，非价格因素的权重为0%，投标价格的权重为100%。该权重是隐性的，自然产生，无须人为分配。

模式II  固定投标价格

目前，综合评价模式II采用较少，还未列为有关部委的法定评标方法。但对于一些执行统一价格标准的服务项目，有关文件规定，投标价格按统一价格标准固定，投标人只竞争非价格因素，评标时只对非价格因素进行评价。

如，财政部令2017年第87号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“财政部87号令”）第五十五条规定，“执行国家统一定价标准和采用固定价格采购的项目，其价格不列为评审因素。”又如，交通部令2006年第5号《公路工程施工监理招标投标管理办法》第三十八条将固定标价评分法定义为，“是指由招标人按照价格管理规定确定监理招标标段的公开标价，对投标人的商务文件和技术建议书进行评分，并按照得分由高至低排序，确定得分最高者为中标候选人的方法。”

对于货物和工程招标项目，也有试用综合评价模式II的案例。如，《医疗装备》2012年第11期刊载了《以“固定价格”的形式进行医疗设备的国际招标采购》一文。又如，《河南省公路工程项目施工招标固定标价随机抽取法实施办法（试行）》（豫交建管〔2011〕45号）《河南省公路工程施工招标实施办法》（豫交〔2012〕103号）均提出了固定标价随机抽取法。2014年6月14日《中国建设报》刊载了《试用“固定标价”招标》一文，报道了济南军区探索招标改革的新思路。

综合评价模式II有下列特点：

1.招标人依据自己的投资预算或支付能力，预先固定未来合同的价格，让投标人在已固定合同价格的条件下进行非价格因素的竞争。招标人将依据投标人非价格因素的优劣，择优选择中标人。笔者将综合评价模式II命名为“固定标价最优中标法”。“最优中标”系指非价格因素最优的投标中标。

2.综合评价模式II特别适用于政府采购项目。财政部87号令第十三条第（二）项规定，公开招标公告应当包括采购项目的名称、预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价。然而，政府采购招标公告中公开采购项目的预算金额或公开最高限价，会导致投标价格向预算金额或最高限价靠拢，降低竞争性。笔者认为，与其这样操作，还不如直接固定投标价格，让投标人竞争非价格因素的优劣。

3.招标人在编制招标文件时，应对采购项目的市场行情做深入细致的调查研究，固定的投标价格应合情合理，符合市场行情，让投标人有一定的盈利空间。否则，将导致潜在投标人丧失投标的积极性。

4.综合评价模式II对防腐有一定的积极作用。

5.需要对投标报价做一般性的审核，审查内容与综合评价模式I相同。

6.由于综合评价模式II的投标价格是固定的，各投标人的投标价格没有差异，因此，投标价格的权重为0%，非价格因素的权重为100%。该权重是隐性的，自然产生，无须人为分配，

模式III  同时竞争/评价非价格因素和投标价格

综合评价模式III被业内普遍采用，即让投标人同时竞争非价格因素和投标价格。招标人既要对非价格因素的优劣进行评价，还要对投标价格高低的合理性进行评价。七部委的综合评估法、财政部的综合评分法、商务部的综合评价法均属于综合评价模式III。

综合评价模式III的特点为：由于各投标的非价格因素优劣存在差异，导致投标价格的高低存在差异（当然，投标价格的差异不完全取决于非价格因素的差异）。与综合评价模式I和综合评价模式II相比较，综合评价模式III必须增加一项评价内容：投标价格高低的差异与非价格因素优劣的差异是否相匹配（相当），价格高的投标是否物有所值。要对此做出精准的量化评价是十分困难的，这是综合评价模式III在适用过程中最具挑战的难题。

目前，业内解决上述问题的办法是对投标价格和非价格因素赋予不同的权重，即既考虑投标价格高低对投标使用价值的贡献，同时考虑非价格因素优劣对投标使用价值的贡献。各部委和地方政府对权重的分配都有规定，但对于具体项目该如何分配权重，没有给出指导性的依据。业内在权重分配的具体操作上，基本上是“拍脑袋”，或千篇一律。

赋予非价格因素的权重，是为了冲抵非价格因素的优劣差异而导致的投标价格的差异，以便能公平、公正地综合评价各投标的使用价值。笔者经过二十多年的思考，认为权重分配的理论逻辑应为：赋予非价格因素的权重与各潜在投标人的非价格因素的优劣差异成正比。非价格因素的优劣差异较大时，应赋予非价格因素较大的权重。非价格因素的优劣差异较小时，应赋予非价格因素较小的权重。由于赋予非价格因素的权重与赋予投标价格的权重之和为1，因此，赋予投标价格的权重与非价格因素的优劣差异成反比。如果各潜在投标人非价格因素的优劣差异较大，而赋予非价格因素的权重较小，可能会影响优秀潜在投标人的积极性。

此外，在招标文件编制前，招标人应对潜在投标人做深入细致的调研，了解潜在投标人的非价格因素的优劣差异，以确定如何分配权重。还需对投标报价做一般性的审核，审核内容与综合评价模式I相同。

最低评标价法

商务部最低评标价法不同于财政部最低评标价法。前者属于综合评价模式III，投标人既要竞争非价格因素，也要竞争投标价格；后者属于综合评价模式I，固定非价格因素，只竞争投标价格，与七部委经评审的最低投标价法类同。

商务部最低评标价法的特点是：如果非价格因素不满足招标文件的要求（负偏离），将折算为价格（货币），加到各自的投标价中，构成评标价，评标价最低的即为中标人。商务部有关文件对非价格因素中的技术因素（参数）的负偏离加价规定为，“每个一般技术条款（参数）的偏离加价一般为该投标价格的0.5%，最高不得超过该设备投标价格的1%。”假设某投标有10项技术参数负偏离，那么，可增加的评标价为投标价的5-10%。（通常招标文件规定，非价格因素的负偏离不得超过10项，否则投标被否决）

在实践中，发生负偏离的商务因素主要是交货期及付款条件和方式。按国际惯例，每迟交货一周，增加评标价为投标价的0.5%，以迟交货一个月为例，可增加的评标价为投标价的2%。至于付款条件和付款方式，国际贸易已有惯例可遵循。如果招标文件要求的付款条件和方式符合国际惯例，投标人一般都会接受，不会有负偏离。

如上所述，因非价格因素（技术因素和商务因素）负偏离加价而增加的评标价占评标总价的最大比例大约为11%，即在评标总价中赋予非价格因素的权重为11%，赋予投标价格的权重为89%。然而，在机电产品国际招标中，赋予非价格因素11%的权重，实在是太低了，根本不可能通过统一标准的负偏离加价，达到冲抵投标价格高低的差异，即根本不可能采购到投标价格较高的“高起点、高技术含量”的机电产品。笔者在24年国际招标工作中，主持机电产品国际招标项目评标2000余个，几乎没有一个项目是因为负偏离加价而导致投标价格较高的“高起点、高技术含量”的投标产品中标的。究其原因有两个：

第一，中国机电产品国际招标引进了世界银行的标准招标文件和最低评标价法，但业内没有根据中国机电产品国际招标的特点活学活用，而是生搬硬套。殊不知，世行招标项目基本上是“扶贫”项目，遵循的是“最经济原则”，“好用、够用”就可以了。我国机电产品国际招标项目大都是企业的技术改造项目，要求“高起点、高技术含量”，通常要遵循“最优原则”。“最经济原则”的行为是无法实现最优原则目标的。

第二，中国机电产品国际招标是全球性采购，投标人来自不同的国家和地区，在工业水平、技术水平、加工制造工艺、产品的功能和性能及售后服务等非价格因素都存在较大差异，从而导致投标价格差异较大，甚至非常大。对所有的项目和所有的非价格因素规定统一的负偏离加价值，显然是不科学、不合理的。实际上，每个项目及每个非价格因素都应该依据项目的具体需求和潜在投标人的具体状况，科学、合理、实事求是地设置负偏离加价值。

虽然商务部的最低评标价法属于综合评价模式III，但不需要分配权重，比较直观，易于操作。该方法也可以推广到机电产品国内招标，前提是，必须摒弃不问青红皂白地按统一标准对非价格因素负偏离加价。

性价比法

财政部令2004年第18号《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（以下简称“财政部18号令”）第五十三条对性价比法的定义是，“性价比法，是指按照要求对投标文件进行评审后，计算出每个有效投标人除价格因素以外的其他各项评分因素（包括技术、财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等）的汇总得分，并除以该投标人的投标报价，以商数（评标总得分）最高的投标人为中标候选供应商或者中标供应商的评标方法。”

13年后，财政部87号令取消了性价比法。笔者对性价比法情有独钟，认为这是一种比较直观、合情合理、易于操作的评标方法。

性价比法让投标人同时竞争投标价格和单一的非价格因素——标的物的性能。因此，其属于综合评价模式III。

但是，财政部18号令第五十三条对性价比法的定义远远偏离了“性价比”的内涵，其中的性价比已不是真正意义上的性价比，而是非价格因素评价值与投标价格之比。

顾名思义，性价比法的分子上只能是隶属于标的物自身的非价格因素，而不应该包罗万象。因此，应将性价比法定义修正为“性价比法，系指依据标的物自身的性能评价值与投标价格的比值来确定中标人的方法，比值最高者即为中标人”。在此定义中，投标人的财务状况、信誉、业绩、服务、对招标文件的响应程度等非价格因素不在性价比法的分子上，这些非价格因素可采用定性评审，即“合格性”评审。

人们常说，要购买性价比高的产品。可见，性价比高不高是人们购买产品时考虑的一个重要因素。性价比法在操作上更便捷，更能突出重点，强调了性能和价格的最佳结合，更多地考虑了产品自身的性能。 

不过，性价比法有可能出现这样的情况：高、中、低档次产品的性价比相同，甚至低端产品的性价比值更高，无法实现需要采购高端产品的愿望。因此，在编制招标文件时，应依据招标人的采购需求，将标的物的性能限制在招标人的需求范围内（但要确保潜在合格投标人≥3人），尽可能地缩小各投标人标的物的性能差异。只有这样，才能采购到既满足招标人需求、性价比又较高的标的物。有趣的是，当各投标人分子上的性能评价值相同时，就变为综合评价模式I了，分母值（投标价格）最小的就是中标人，就变为财政部最低评标价法和七部委经评审的最低投标价法了。

通常，性价比法多用于设备、仪器等产品的采购。如果将性价比法用于工程施工招标也不是不可以，只是应将性价比法更名为“质价比法”。

评标方法的选择

依据招标项目的具体情况选择最合适的评标方法，是招标人和招标代理机构的重中之重。

在编制招标文件前，应对潜在投标人的非价格因素有充分的了解，特别是潜在投标人之间存在的非价格因素的优劣差异。为此，应对潜在投标人做深入细致的调研，包括搜集潜在投标人的产品说明书（包括“白皮书”）等资料。必要时，应对潜在投标人进行实地考察。招标人和招标代理机构还应对招标项目和招标人的需求有全面、深刻的了解。

如果至少有2-3名潜在投标人的非价格因素旗鼓相当，无实质性差异，就可以优先考虑综合评价模式I（七部委经评审的最低投标价法和财政部最低评标价法）。

对于那些规定必须公开预算金额或最高限价的政府采购项目，综合评价模式II是最佳的选择，即固定投标价格，让投标人竞争非价格因素。笔者已将综合评价模式II命名为固定标价最优中标法。对于预算资金有限或不足的项目，综合评价模式II是不二的选择。

在综合评价模式I和综合评价模式II都不能选择的情况下，当然，就只能选择综合评价模式III，即可选择七部委综合评估法、财政部综合评分法、商务部的综合评价法。

在综合评价模式III中，可优先考虑是否采用商务部的最低评标价法（经改良后的）和财政部的性价比法（经改良后的）。这两种评标方法不涉及权重分配，操作比较简单、直观。

对商务部最低评标价法改良的内容是，取消对非价格因素负偏离加价值的统一规定。由招标人和/或招标代理机构依据招标项目的具体情况及潜在投标人非价格因素的具体状况来设置。

对财政部18号令中的性价比法改良的内容是，在分子上只留下隶属于标的物自身的非价格因素——性能，取消其余的非价格因素。

采用综合评价模式III最困难的是权重分配。笔者经过数十年的实践和思考认为，赋予非价格因素的权重应与各潜在投标人非价格因素的优劣差异成正比，即非价格因素的优劣差异越大，赋予非价格因素的权重越大。但具体到某个项目，则还要综合考虑该项目的具体情况及招标人的需求，凭自己的分析和经验来确定如何分配权重。