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住房和城乡建设部办公厅、 国家发展改革委办公厅2019年5月 10日联合发布的《关于征求房屋 建筑和市政基础设施项目工程总 承包管理办法(征求意见稿)意 见的函》(以下简称“住建部与 发改委2019年稿”)与住建部于 2017年12月26日发布的《关于征 求房屋建筑和市政基础设施项目 工程总承包管理办法(征求意见 稿)意见的函》(以下简称“住 建部2017年稿”)中，对房屋建 筑和市政基础设施项目的工程总 承包单位的资格条件都做了基本 规定和要求，具体如下：
住建部与发改委2019年稿：
“第十条(工程总承包单位 条件)工程总承包单位应当具有 与工程规模相适应的工程设计资 质或者施工资质，具有相应的项 目管理体系和项目管理能力，财 务、风险承担能力，以及与发包 工程相类似的设计、施工或者工 程总承包业绩。
工程总承包单位不得是工程 总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单 位、招标代理单位。
政府投资项目的项目建议书、 可行性研究报告、初步设计文件编 制单位及其评估单位，不得成为该 项目的工程总承包单位。”
住建部2017年稿：
“第十一条(工程总承包 单位条件)工程总承包单位应当 具有与工程规模相适应的工程设 计资质(仅具有建筑工程设计事 务所资质除外)或者施工总承包 资质，相应的财务、风险承担能 力，同时具有相应的组织机构、 项目管理体系、项目管理专业人 员，以及与发包工程相类似的工 程业绩。
工程总承包单位不得是工程总 承包项目的代建单位、项目管理单 位、监理单位、造价咨询单位、招 标代理单位，也不得是与上述单位 有利害关系的关联单位。
招标人公开发包前完成的可行 性研究报告、勘察设计文件的，发 包前的可行性研究报告编制单位、 勘察设计文件编制单位可以参与工程总承包项目的投标。”
比较上述两个“征求意见 稿”对工程总承包单位的资格条 件的规定会发现，两稿在对工程 总承包单位应具备的资质条件 上的要求基本一致，但是对总 承包单位资格的限制条件上的规 定则不尽相同，特别是对工程总 承发包前完成项目的可行性研究 报告、勘察设计文件(初步设计 文件)编制及其评估等的咨询单 位，能否参与工程总承包的投标 或者能否作为工程总承包单位的 规定则完全相反。
在我国目前现行的招标投标 法律体系文件中，对EPC、DB 等方式发包的工程总承包项目的 总承包单位的资格限制条件，尤 其是承担工程总包项目的前期可 研报告编制、勘察设计文件编制 及其评估等的咨询单位，能否参 与该项目的工程总承包的投标或 者能否成为工程总承包单位，尚 无统一、明确的规定。在住建 部2017年稿中，未限制对承担 前期咨询单位参与其提供可研、勘察设计等咨询服务项目的工程 总承包投标或成为其工程总承包 单位，是与《标准施工招标文件 (2007年版)》中的投标人限制条 件(第二章投标人须知第1.4.3项： “投标人不得存在下列情形之一： (2)为本标段前期准备提供设计 或咨询服务的，但设计施工总承包 的除外。”)的要求基本一致。而 在住建部与发改委2019年稿中，限 制承担前期咨询单位不能参与其提 供可研、勘察设计等咨询服务项目 的工程总承包投标或成为其工程总 承包，应当是与《标准设计施工总 承包招标文件(2012年版)》中的 投标人限制条件(第二章投标人须 知第1.4.3项：“投标人不得存在下 列情形之一：(2)为招标项目前 期工作提供咨询服务的。”)基本 一致，而《标准设计施工总承包招 标文件(2012年版)》对投标人的 该项限制条件，应该是依据《工程 建设项目施工招标投标办法》(七 部委30号令)第三十五条作出的。
我们都知道，30号令第三十五 条对前期咨询单位，尤其是勘察设 计单位的，不得参加同一项目的施 工招标的投标限制，主要是出于维 护招投标活动的公平与公正性的考 虑。一般情况下，承担项目的勘察 设计单位，已经事先获取了项目的 详细技术、经济信息，对其他未参与前期咨询的潜在投标人来说，获 取的项目信息不对等，属于《招标 投标法实施条例》第三十二条以不 合理条件限制、排斥其他潜在投标 人情形中的第二款“就同一招标项 目向潜在投标人或者投标人提供有 差别的项目信息”。在工程总承包 项目中，总承包范围的内容一般是 由设计、采购和施工或者设计和施 工组成，所以，相对于项目前期咨 询单位，其他潜在投标人获取的则 是“有差别的项目信息”。
来看一些地方法规对这种情形 的规定。
《陕西省政府投资的房屋 建筑和市政基础设施工程开展工 程总承包试点实施方案》(陕建 发[2018]332号文件)第五条 (三)“工程项目发包要求”，对 招标文件编制的要求中规定：“招 标公告(投标邀请书)和招标文件 中，应当明确投标单位为我省房屋 建筑和市政基础设施工程的工程总 承包试点企业。鼓励技术、管理力 量较强且具有设计资质的企业为工 程总承包企业，承担工程项目前期 咨询工作的试点企业，可以参与本 试点项目的工程总承包投标。”该 文件未限制承担工程项目前期咨询 工作的“试点单位”参与试点项目 的工程总承包投标，可能是出于对 “开展工程总承包试点”的特殊需要而做出的特别规定。
《雄安新区工程建设项目招标 投标管理办法(试行)》第十四条 第二款：“前期咨询资料、成果对 潜在投标人全部公开的，工程建设 项目的可行性研究报告编制单位和 方案编制单位可以参与工程总承包 项目的投标。”这里，给项目前期 咨询单位可以参与项目工程总承包 投标设置了一个前提条件，就是前 期咨询单位的成果文件对全部潜在 投标人公开，以保证各潜在投标人 获取的项目信息尽可能对等，从而 最大限度的保证了公平、公正性。
综上所述，对工程总承项目的前期咨询单位到底能否参与项目工 程总承包投标或者能否作为项目工 程总承包单位，个人倾向于住建部 2017年稿的意见，但是，建议在最 终出台的行政文件中，如雄安新区 的做法，允许项目前期咨询单位参 与项目工程总承包的投标或者成为 工程总承包单位的同时，加上一个 “向所有潜在投标人公开前期咨询 成果文件和资料”的前置条件，以 最大限度向所有潜在投标人提供无 差别的项目信息，从而充分保证公 平公正性。(作者单位：陕西省采购招 标有限责任公司)
