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防治政府采购提供虚假材料谋取中标须各方合力

2020年10月10日 作者:黄钢平 韦素梅 打印 收藏

  诚实信用是政府采购立法基本原则之一,《政府采购法》第三条规定,政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则,政府采购各方当事人均应共同遵循。供应商本着诚实信用原则参与政府采购活动,应对所提供材料的真实性负责,不得提供虚假材料谋取中标。《政府采购法》第七十七条第一款第一项对“提供虚假材料谋取中标、成交”的相关罚则进行了明确。但近年来,供应商因在政府采购项目投标活动中提供虚假材料而导致中标无效且被罚款、列入不良行为记录名单并禁止参加政府采购活动的案例频频曝出。

  提供虚假材料谋取中标现象频频爆出、屡禁不止

  2020年9月14日,广西某市属城区财政局发布1号政府采购处理决定,案由为该市一供应商因被法院申请强制执行并列入“信用中国”的失信惩戒对象名单,根据《政府采购法》第二十二条规定,不具备参加政府采购活动资格,但该供应商仍参加该城区的垃圾清运服务采购项目投标活动并中标,财政部门根据举报并立案调查后依法认定:一是对采购人未按规定进行资格预审或资格审查行为予以警告,二是因供应商有“提供虚假材料谋取中标、成交”情形,决定该项目中标无效。

  再从财政部和各地公开的处理处罚信息看,供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”行为屡禁不止,时有发生。财政部2020年1—8月发布的130则(第977号—1106号)政府采购信息公告中,就有16则是对供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”行为作出处理处罚。根据中国政府采购网“政府采购严重违法失信行为记录名单”中的统计,2017年4月14日至2020年9月17日间全国共617条失信行为记录中,就有367条属于“提供虚假材料谋取中标、成交”等材料弄虚作假情形,其数量占失信行为记录总数的比例高达59.48%。

  实践中对提供虚假材料谋取中标的认定和处理依据

  对政府采购活动中供应商的“提供虚假材料谋取中标、成交”行为,实践中,财政部门认定和处理依据主要有:

  (一)《政府采购法》第七十七条第一款第一项的规定,供应商有下列情形之一的,处以采购金额千分之五以上千分之十以下的罚款,列入不良行为记录名单,在一至三年内禁止参加政府采购活动,有违法所得的,并处没收违法所得,情节严重的,由工商行政管理机关吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)提供虚假材料谋取中标、成交的……供应商有前款第(一)至(五)项情形之一的,中标、成交无效。

  (二)《政府采购法》第三十六条的规定,在招标采购中,出现下列情形之一的,应予废标:(一)符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的;(二)出现影响采购公正的违法、违规行为的。

  (三)《政府采购质疑和投诉办法》第三十二条的规定,投诉人对采购过程或者采购结果提起的投诉事项,财政部门经查证属实的,应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的,继续开展采购活动;影响或者可能影响采购结果的,财政部门按照下列情况处理:(一)未确定中标或者成交供应商的,责令重新开展采购活动。(二)已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的,认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时,可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的,应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商;否则责令重新开展采购活动。(三)政府采购合同已经签订但尚未履行的,撤销合同。合格供应商符合法定数量时,可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的,应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商;否则责令重新开展采购活动。(四)政府采购合同已经履行,给他人造成损失的,相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任。投诉人对废标行为提起的投诉事项成立的,财政部门应当认定废标行为无效。

  仍以财政部2020年1—8月发布的政府采购信息公告为例,实践中,供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”行为被发现的渠道主要有:(一)投诉人提起投诉;(二)举报人反映;(三)对政府采购项目监督检查过程中发现;(四)采购人反映。对此类行为处理或处罚有以下几种情形:(一)决定采购项目中标无效,如第995、1014、1034、1055、1056、1087号公告,其中第995号公告还明确“合格供应商符合法定数量时,可以从合格的中标候选人中另行确定中标供应商的,采购人应当依法另行确定中标供应商”,即“合格供应商符合法定数量时”项目可以继续进行,不须重新进行采购活动,否则应当重新开展采购活动。(二)部分问题成立,但不认定为“提供虚假材料谋取中标”行为,如第1059号公告“投诉事项7、8关于相关证书不适用于当事供应商所投产品,应当扣分的问题成立,但现有证据不足以证明其提供虚假材料谋取中标”。(三)决定对供应商作出罚款的行政处罚,如第1064号公告的“罚款11931元”、第1072号公告的“罚款32885元”、第1075号公告的“罚款7763元”、第1088号公告的“罚款114948.5元”、第1100号公告的“罚款8344.8元”、第1104号公告的“罚款10847元”。(四)决定对供应商作出罚款并列入不良行为记录名单和禁止参加政府采购活动的行政处罚,如第1042号公告的“罚款34950元,列入不良行为记录名单,一年内禁止参加政府采购活动的行政处罚”。(五)对政府采购合同已经履行的,则继续履行,给他人造成损失的,相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任,如第987、1035号公告。此外,根据《政府采购法》第六十七条和第七十条等的规定,财政部门调查处理供应商“提供虚假材料谋取中标、成交”事项时,发现存在其他违法行为的,属监管部门职责的应当及时进行处理,如本文广西某市案例,财政部门对采购人未按规定进行资格预审或资格审查行为,一并作出“予以警告”的处理决定;发现存在其他违法行为但不属于监管部门职责范围的,还应当及时转送有管辖权的部门和机关负责处理。

  防范和治理提供虚假材料谋取中标行为须各方合力

  供应商提供虚假材料谋取中标、成交,极大干扰政府采购市场公平公正秩序。落实《深化政府采购制度改革方案》任务要求,推动构建统一开放、竞争有序的政府采购市场体系,助推经济社会高质量发展,十分重要。积极有效防范和治理提供虚假材料谋取中标行为,营造公平公正、竞争有序的政府采购市场良好环境,需要供应商、采购人、代理机构、评审专家、监管部门以及政府采购各方当事人的共同努力。具体可从以下几方面入手:

  (一)投标材料审查应重在事前,采购人或代理机构和评委应依法尽职,按程序规范操作,于定标前及时发现和辨别出材料弄虚作假,避免作假供应商取得中标资格,是首要之务。投标材料弄虚作假行为通常经相关人反映、举报或其他供应商质疑投诉等才被发现。经认定成立的“提供虚假材料谋取中标、成交”行为,政府采购合同尚未签订或合同签订但尚未履行的,可继续或重新开展采购活动,而如合同已经履行的,则可继续履行,给他人造成损失的,相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任。而实际操作中,弄虚作假行为即使被发现并处理,政府采购合同已经履行的,由于所造成损失仅为或有和提起诉讼程序复杂、责任难以认定等诸多原因,相关当事人往往放弃责任追究,加之《行政处罚法》规定“违法行为在两年内未被发现的”的不再给予行政处罚,供应商往往抱着“先中标再说”的侥幸心理提供虚假材料谋取中标、成交。因此,政府采购项目定标前,及时审查并发现和辨别出材料弄虚作假,避免作假供应商中标,才是解决问题的根本。对材料的审查要求,涵盖了政府采购供应商全部投标材料,如《政府采购法》第二十二条所要求的供应商参加政府采购活动应当具备的具有独立承担民事责任的能力等资格条件,以及生产许可证、认证证书、根据采购项目的特殊要求所规定的特定条件等相关资质和业绩情况、技术、服务或产品资料等,采购人或代理机构和评委应当在资格预审或资格审查、开标和评标活动等环节中,按规定认真开展资格和符合性等的审查,及时发现和辨别虚假材料,从根本上有效防范和制止“提供虚假材料谋取中标、成交”行为,规范政府采购活动。

  (二)采购人和代理机构应依法规范采购文件编制,科学合理确定采购需求,不超出项目正常实施实际需要过高设置条件和标准要求,确保各类市场主体平等和充分获得参与政府采购活动的机会,是关键之举。实践中,存在采购人常常在采购文件中设置一些与项目需求无实质性关联的条件和标准,如超出项目实际需要设置从业证书、资格认证、过往业绩等过多条件要求,以及过高设置评分分值标准,而投标供应商目标是中标,因此在投标材料上不惜弄虚作假以完全响应采购文件要求。因此,采购文件编制中,应严格落实法律法规规定,不设置与项目无关的资格条件和响应条款,在保证采购质量前提下合理安排评审因素设定的主次和分值标准设置的高低,避免出现倾向性、排他性等不合理条款。此外,还应认真落实国家鼓励改革创新精神要求,不以无商业业绩为由或设置过高条件无理排斥新型产品和服务,使各类市场主体都能够平等和充分获得参与政府采购活动的机会。

  (三)加强诚信建设,积极督促引导政府采购市场主体加强诚信守法经营和管理,是源头之治。供应商是参加政府采购活动的主体,杜绝投标材料弄虚作假行为,应从源头抓好治理,督促和引导供应商自我约束自我管理自我规范,加强诚信守法经营和管理,不提供虚假材料,对从第三人处获得材料的,也应尽到审查义务,并对所投标材料的真实性负全部责任。为此,要继续推动在政府采购领域建立运行高效的守信联合激励和失信联合惩戒机制,营造使守信者激励受益、失信者惩戒受限的良好环境。实践中,监管部门要加大失信处罚力度,并及时做好对政府采购主体诚信或失信行为的记录、评价和公开、共享、使用,提高失信成本,发挥失信受罚警示震慑作用,使供应商不敢提供虚假材料。

  (四)制度体系建设上,逐步完善和细化相关配套制度政策,帮助采购人和评审专家提高审查和辨别投标材料弄虚作假能力。政府采购活动中,利益驱动下,供应商为获得中标、成交铤而走险,提供虚假材料的形式多样、情况复杂,发现和辨别难度也很大。对供应商提供虚假材料的范围和判断依据,现行政府采购相关法律法规和政策体系中没有具体详尽的描述,仅在《政府采购法》第七十七条中对供应商不良行为惩罚作出具体规定,其中包括“提供虚假材料谋取中标、成交的”。《招标投标法实施条例》第四十二条列举了属于招标投标法第三十三条规定的以其他方式弄虚作假的行为的五种情形。但政府采购项目如属工程招标投标的,才适用《招标投标法》及其实施条例。因此,短期内难以完成相关法律法规修订以及法律法规无法详尽列举虚假材料相关规定的情况下,应考虑在财政部等国家部委层面以指导意见等形式或地方政府出台适合地方特色的规范性文件等,在总结以往实践经验基础上,进一步明确材料弄虚作假的评判标准和具体要求,在具体操作环节有效进行业务指导规范,以帮助评审专家更好地依法履行审查职责,及时发现和辨别虚假材料。

  (五)加强信息互通共享,推动实现投标供应商各类材料都能够通过相应渠道快速准确查验真伪。积极推动各类管理主体信息的互联互通和共享共用,使政府采购投标供应商所提供的许可证、合格证等材料,都能够通过相应渠道查验真伪,同时,确保各渠道信息共享通畅、查找快速便捷,确保材料真实性的确认可查可信,避免因信息不实导致非法中标,损害其他政府采购相关当事人权益。

  (六)统筹推进全过程信息公开,推动政府采购活动全程接受监督。推动形成有利于公平竞争、规范管理和社会监督的政府采购信息公开机制,对防范和扼制提供虚假材料谋取中标、成交行为,起到至关重要作用。为此,要不断创新工作观念、载体、方式和手段,统筹推进政府采购活动全过程信息公开,如充分利用大数据管理模式,加强对信息公开公告超时预警,对不规范发布信息行为由系统及时做出警示提示,推动交易平台数据共享,实现采购活动各个环节自动推送各类信息公告,并全程留痕,接受各方监督。

责编:冯君
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