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年初以来，全国各地省市政府陆续公布2020年重点项目计划，总投资规模高达数十万亿。3月4日中央召开政治局常务会议，要求加快推进国家规划已明确的重大工程和基础设施建设，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。一时间，基建稳增长和“新基建”成为备受社会各界关注的热点。那么，如何看待各省市政府推出的大规模重点项目建设，是否又是一次4万亿经济刺激计划?新型基础设施建设，具体在哪些方面有创新?上述重点项目和新型基础设施建设对城投公司带来哪些机遇和影响?
各地投资计划详解
3月2日，有媒体报道“7省推出25万亿重点项目，这一轮基建投资新在哪”，有人惊呼，新的四万亿经济刺激计划已来。
笔者对此做了详细的研究，并以这7个省为样本，折射出我国基础设施建设投资的真实情况。首先，明确报道中提及的7个省分别是河北、陕西、福建、河南、云南、四川和重庆。然后，通过各省发改委网站，获得7个省2019年和2020年公布重点项目的官方数据，并作对比分析。
通过上述图表，不难发现：(1)各省情况各异，有增有减。相比2019年，2020年各省公布的重点项目，河北、陕西、云南、四川等4个省总投资规模减少，福建省基本持平，河南和重庆2个省总投资规模增加。(2)7个省总体来看，总投资规模减少。2020年7个省重大项目总投资规模合计24.5万亿，2019年则为25.2万亿，2020年同比降低2.48%。
各省公布的重点项目总投资，将在未来数年的建设周期中逐步完成。年度计划投资则是2020年内完成的固定资产投资，该项指标对于2020年的经济稳增长更为重要。因此，笔者对7个省的2019年和2020年重点项目年度计划投资进行对比。
通过上述图表，不难看出：(1)各省情况各异，有增有减。相比2019年，2020年各省公布的重点项目，河北、福建、河南、四川等4个省年度计划投资规模增加，重庆基本持平，陕西和云南2个省年度计划投资规模减少。(2)7个省总体来看，年度计划投资略有增加。2020年7个省重大项目年度计划投资规模合计34.2万亿，2019年为33.9万亿，2020年同比增加0.73%。
根据上述数据分析，2020年相比2019年，重点项目的总投资规模降低，年度计划投资规模略有增加，但总体变动不大。
相对于关注我国各省市重点项目的规模变化，更应该关注重点项目的类型。以江苏省为例，《江苏省2020年重大项目投资计划》共安排五种类型的项目，包括创新载体项目、产业项目、生态环保项目、民生项目和基础设施项目，其中创新载体和产业项目涵盖人工智能、5G、高端装备、生物医药等新兴产业，传统基础设施项目投资额占比只有40%，其他省传统基础设施项目投资额的占比也基本维持在40%—60%的区间。所以，不能把各省公布的重点项目，简单视作为基础设施建设领域的投资。
从时间的纵向发展来看，对比2009年四万亿经济刺激计划时期，2020年重点项目的投资方向，会发生什么变化?以北京市为例，2009年北京市重点建设项目，包括交通、民生保障、生态环境、现代产业、能源资源、商业公建等198个项目，仍然以基础设施建设为主。2020年北京市公布的“三个一百”重点项目，包含100个基础设施、100个民生改善和100个高精尖产业项目，民生改善和新兴产业占比大幅提升。由此可见，传统基础设施项目在各地重点项目中的占比正逐年下降，而民生改善和产业项目受到更多支持。
综上所述，不难得出结论，2020年各省公布的重点项目并非全部是基础设施建设项目，只有部分新基建项目，且占比很少;此外，2020年不是一个基建规模激增的年份，2020年的基建并不特殊，不是四万亿经济刺激计划的重演。
如何看待新基建
为了更好地理解新基建，笔者总结了与新基建密切相关的几个概念，分别是传统基础设施建设，民生保障基础设施建设，新型基础设施建设，以及传统基础设施的智能化改造等。
(1)传统基础设施建设，简称传统基建。按照国家发展改革委2016年公布的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》(发改投资[2016]2231号)，明确传统基础设施包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等领域。
(2)民生保障基础设施建设，简称民生基建。根据财政部2016年发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)，公共服务包括保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等领域，这些领域与社会民生的保障和改善密切相关，在本文统一称为民生基建。
(3)新型基础设施建设。在2018年中央经济工作会议上，新型基础设施建设的概念被首次提出，主要包括七大领域：5G网络、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、数据中心、人工智能和工业互联网等。在近期中央召开应对疫情的各项会议中，反复提及新型基础设施建设，涉及5G网络、数据中心和工业互联网。
(4)传统基础设施的智能化改造。我国城市化提升的过程中，完成了大量传统基础设施建设，伴随着新技术的日新月异，融合新兴科技，让传统基础设施更具智能化，通过智慧交通、智慧路灯、智慧停车、智慧工地、智慧园区等方式，打造智慧城市。
综上所述，并结合城投公司服务城市建设和运营的业务实际，可以从以下两个层次来理解新基建。
首先是狭义的新基建。笔者认为，应包括新型基础设施建设以及传统基础设施的智能化改造两部分。新型基础设施建设是经济新动能的发展基础，与国家战略和未来产业发展密切相关，属于增量建设。而传统基础设施的智能化改造，则是基于现有基础设施的升级，属于存量改造。
其次是城投视角的广义新基建。笔者认为，应包括上述狭义新基建以及民生基建。在民生基建中，除了保障性安居工程，在医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等与民生保障息息相关的领域，大多数城投公司的业务涉及并不多。因此，为了满足人民日益增长的美好生活需要，加之本次疫情防控中暴露出来的公共卫生和城市管理方面的短板，民生基建应作为城投公司业务转型发展的新方向。
城投公司参与基础设施建设的模式
对于城市基础设施建设，城投公司主要通过委托代建的模式完成，目前广泛应用的委托代建主要有以下两种模式。
业务模式一：城投公司仅承担工程项目的前期工作、招投标管理、项目管理、竣工验收核算职能，不承担相关投融资职能，政府财政按工程进度分阶段支付施工方工程款。城投公司按照合同约定标准收取项目代建管理费。
业务模式二：城投公司作为融资主体并承担建设管理职能，为了解决城投公司在基础设施投资建设中的资金问题，政府针对基础设施建设建立相应的利益补偿机制，双方签订委托代建协议，由城投公司先行垫付建设支出，政府分阶段返还公司成本，项目整体完成后再进行清算，城投公司收取项目代建管理费作为利润。
城投公司如何把握基建新机遇
对城投公司而言，如何在传统基建、民生基建和新基建等三个领域抓住机遇，响应国家政策、融合区域经济并实现城投转型，是每个城投公司都要思考的重点课题。
首先，在传统基建方面。城投公司一直是地方城市基础设施建设的主力军，已经积累了丰富的实践经验。面对新形势，城投公司在传统基础设施项目投资建设方面，应该反复论证三大问题：钱从哪里来、投融资方式是否规范、钱该怎么还。传统基建项目的资金，如果是通过财政预算安排、专项债或PPP方式解决，投融资方式规范，偿还路径清晰，城投公司仅承担项目管理职能，在此无需赘述。
而事实上，很多传统基建项目的投融资主体是城投公司，城投公司与政府签订委托代建协议，城投公司负责融资、投资和建设。虽然这种模式各地城投公司都在采用，但如果操作不当，极易新增政府隐性债务。通过研究大量城投公司债券融资的发行披露文件，委托代建协议中约定政府偿还城投公司的项目成本，大体分为按工程进度付款、年底统一结算、工程竣工后一定期限内结算等三种方式。笔者认为，竣工后一定期限内结算几乎等同于违规的BT项目，建议协议中约定按工程进度付款，至少在字面上不会明显违规。解决了规范性问题，城投公司可以通过银行项目贷款解决融资问题，而作为最终债务主体的政府，要通过财政资金(税收或土地出让)来偿还。而在国家减税降费的政策下，土地出让收入几乎成为唯一的选择，因此今年(尤其是下半年)土地财政依然会升温，而作为地方政府稳定财政收入的房产税，脚步也会越来越近。
其次，在民生基建方面。对城投公司来说，民生基建的意义在于公共服务的补短板和经营性业务的拓展。关于公共服务的补短板，国务院《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发[2018]101号)和国家发展改革委、财政部等18部门《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量 促进形成强大国内市场的行动方案》(发改社会[2019]0160号)两个政策，已经指出了明确的方向，各地城投公司可认真研读，同时通过本次疫情的检验，寻找当地城市在民生保障领域，尤其是医疗卫生和应急管理方面的短板，结合政策和当地实际，选择合适的民生基建项目。关于经营性业务的拓展，基于民生基建项目大多具有一定经营性的特点，可以通过PPP(如杭州城投作为社会资本方承接约20个PPP项目)、引进战略投资人(如兰州城投与山东省肿瘤医院合作建设重离子肿瘤专科示范医院)、自主投资+委托运营(如武汉城投投资酒店并委托洲际酒店运营)等方式，实现城投公司的经营性补充和业务转型。
最后，在新基建方面。对城投公司来说，如果传统基建是担使命，民生基建是补短板，那么新基建则是促发展。新基建代表着未来，是城投公司进行城市运营和产业投资战略规划时，应重点思考的方向。一方面，城投公司作为城市运营服务商，城市管理的科学化、精细化和智能化是必然要求。另一方面，城投公司作为区域产业发展的参与者，必然要选择国家支持鼓励的产业方向，通过设立产业基金、引入战略投资人、收购上市公司控制权等多种方式，积极融合到新基建的发展大潮中，以产兴城，以产业发展促进城投转型。
