行政调解在政府采购行政裁决中的适用

政府采购属于纠纷高发的领域，其中对投诉的调查处理就耗费了财政部门不少的精力。检索中国政府采购网，自2022年12月20日至2023年3月28日，3个月的时间，财政部就已处理完结了108件投诉。如此估算，财政部平均一天至少受理一起投诉，这也是全国财政部门处理投诉案件的一个缩影。加之处理投诉时，采购人和投诉人不仅要提供相关材料，还要被动等待处理结束，部分采购项目还要随着投诉处理处于暂停状态，这也是一个不小的时间消耗。如何切实提高投诉处理的质效，对财政部门、采购人、投诉举报人都具有重大意义。笔者建议尝试将行政调解引入到政府采购行政裁决中，为快速定分止争提供助力。

行政调解的概念及在政府采购领域的引入

行政调解，一般是指由我国行政机关主持，通过说服教育的方式，使民事纠纷或轻微刑事案件等当事人自愿达成协议，解决纠纷的一种调解制度，通常称为政府调解。具体在政府采购领域，就是在投诉的行政裁决处理中，通过财政部门的居中调解，使采购人和投诉人自愿达成协议，投诉人自愿撤回投诉的一种处理方式。

2019年，中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》（中办发〔2018〕75号，以下简称《意见》），标志着行政裁决工作已经在国家层面被高度重视。行政裁决是行政机关根据当事人申请，根据法律法规授权，居中对与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁处的行为。政府采购投诉处理就是典型的行政裁决行为，政府采购行政裁决也是《意见》要求要做好的三大重点领域工作之一。

如何在政府采购领域发挥行政裁决效率高、成本低、专业性强、程序简便的特点，促成矛盾纠纷的快速解决，发挥化解民事纠纷“分流阀”的作用，在政府采购行政裁决中引入行政调解是很重要的一种方法。

《意见》提出，要加强行政裁决调解工作，在行政裁决纠纷多发领域，探索建立“一站式”纠纷解决服务平台，切实减轻人民群众在依法维权中的负担。这为行政调解在政府采购行政裁决中适用确立了依据。

政府采购行政调解的适用场景

投诉处理作为一种行政裁决行为，终极目标是定分止争，平息政府采购活动中出现的利益冲突。实践中经常出现这样一类投诉，某些供应商对政府采购法律法规不够了解，中标落选后不问缘由就轻易情绪化投诉。如果财政部门在投诉处理中的释理说法没能让投诉人满意，便会引发供应商策动多次重复举报。这些情绪化的投诉举报，耗费了财政部门宝贵的行政资源。财政部门固然可以按照现有规范性文件对供应商此类行为进行遏制，但主动尝试将供应商的不良情绪合理释放，避免情绪化投诉转变为恶意投诉举报等方式却更加合适。因此，有必要在政府采购行政裁决中引入行政调解制度。

从目前其他领域的类似实践来看，司法调解已经在避免过度诉讼、优化司法审判资源配置上发挥了积极作用。如果调解得当，不仅可以使争议双方在较短时间内息止纠纷，也可以使法院免除过多立案审判的“繁文缛节”。

目前，已有基层法院规定，在征得当事人同意的情况下，可以由调解员对婚姻家事、小额债务、消费者权益保护、交通事故、劳动争议、医疗纠纷等21类民商事纠纷先进行诉前调解。调解成功后，法院依据当事人的申请，第一时间对调解协议进行司法确认。

例如，2019年11月5日，安徽省天长市人民法院以“一站式”建设为契机，建立了安徽省省内首家诉前和解中心，充分发挥专业性调解组织的优势，为当事人提供多种“调解套餐”。凡来天长市人民法院诉讼的，诉前和解中心的工作人员都先征求当事人同意，然后由调解员对民商事纠纷进行诉前调解。调解成功后，诉前和解中心再依据当事人的申请，第一时间对调解协议进行司法确认。这一系列举措已经在企业拖欠工人工资、居民房地产开发争议等群体性案件上的处置上取得了积极效果，相关纠纷通过司法调解快速得到平息。

在调解员的选择上，天长市选择由仲裁委、消协、道路交通部门、保险、物业等单位派员到行业调解室值班，对口化解矛盾纠纷。当事人还可以通过手机、电脑，登录“在线法院App”，实现网上申请、立案、调解、送达一体化，真正实现省时、省力、省心、省钱。这些举措都为在政府采购领域适用行政调解提供了参考。

此外，部分省市目前已经尝试将行政调解引入行政裁决当中，如2020年出台的地方性法规《辽宁省矛盾纠纷多元预防化解条例》规定，行政机关在行政裁决过程中可以先行调解，调解不成的，依法作出行政裁决，并告知当事人不服行政裁决的法律救济途径。

2022年，浙江省财政厅、杭州市财政局、杭州拱墅区和富阳区财政局三级财政部门共同建立了政府采购行政裁决服务中心，集中处理政府采购投诉案件，将政府采购纠纷“一窗受理、联合联动、调解优先、调处化解”。在充分发挥法律顾问和公职律师专业优势的基础上，进一步探索引入政府采购联合会、行业协会等机构参与争议调解，推动行政裁决工作队伍向专业化、职业化发展。

2023年3月，黑龙江省财政厅印发了《黑龙江省政府采购询问、质疑和投诉办法（试行）》，明确规定财政部门可以“先调解、后裁决、调解与裁决并行”为原则，通过正式行政裁决前的行政调解来化解纠纷。调解当事人达成协议的，由财政部门制作《政府采购投诉调解协议书》。调解协议书须经双方当事人签署同意，调解参与人签字或盖章确认后，当事人各执1份，财政部门留存1份，投诉人再申请撤回投诉。当事人明确表示不制作调解协议书的，财政部门应做好调解记录，经双方签字后留存。投诉调解未达成一致意见的，应及时作出投诉处理决定。

因此，政府采购领域有必要适时将行政调解引入行政裁决处理当中，出台制度文件，明确行政调解手段及其在行政裁决中的优先适用情形。针对不同投诉类型，因地制宜倡导柔性执法，在投诉处理中努力以“治心”为上，及时以调解形式化解行政相对人因误解等多种因素所萌发的不良情绪和不合理诉求，避免“小不满”发展成“大纠纷”。以行政调解方式助力政府采购投诉举报的处理，从而达到降低行政处置成本，完善政府采购救济体系的目的。

政府采购行政调解的制度设计要点

政府采购行政调解制度设计，需要明确基本原则、确定基本流程、严格限定适用范围、健全监督制约机制，这样设计的目的是能切实保护政府采购当事人的合法权益，提高行政裁决效能。

确立行政调解使用的基本原则

首先，行政调解要遵循当事人自愿原则。政府采购行政裁决中的行政调解，应类比法院调解和人民调解，在查明事实、分清是非、明确责任的基础上，说服投诉人和被投诉人相互谅解，由双方当事人自愿达成调解协议解决争端。如果当事人不愿意接受调解，财政部门应正常进行裁决程序。其次，遵循调解不影响投诉双方诉诸其他救济途径的原则。如果投诉人不愿接受调解，或者经过行政调解而达不成相关协议，或者达成协议后又在法定期限内反悔的，投诉双方都有权向人民法院起诉。投诉人还应享有恢复投诉乃至继续申请行政复议、行政诉讼等权利。最后，行政调解应遵循专业优先原则。调解人员应具备比较丰富的政府采购知识与调解经验，在调解过程中应做到深入调查研究，虚心倾听当事人的意见，弄清案情，以和蔼耐心的态度，细致讲理讲法，动之以情、晓之以理，以理服人，坚持说服教育、方便群众的工作方法。

明确行政调解的适用范围

政府采购中，财政部门在正式行政裁决前，可以先行调解。以下几类案件应优先适用行政调解。

第一类是投诉人对有关政府采购法律法规不清楚、理解存在偏差，对政府采购程序不了解的。第二类是投诉人对采购文件、采购过程和中标（成交）结果存在异议，但事实依据不充分的。此时行政调解可以迅速使投诉人厘清思路，明确自己在投诉中的权利义务以及投诉可能导致的后果，便于投诉人明辨利害，理性决定撤回没有“胜算”的投诉。第三类是财政部门已经受理的投诉案件，但事实清楚、双方争议不大的。第四类是投诉人和被投诉人均主动同意调解的。这四类案件优先适用行政调解，可以极大地简化传统行政裁决的相关程序性环节，便于实质性处理纠纷并快速结案。

需要指出的是，违反法律、法规和规章的强制性规定，损害国家利益、公共利益和他人合法权益的投诉案件不适合进行调解。

明确行政调解的基本程序

在实施顺序上，行政调解应在财政部门依法正式受理投诉，经过基本调查，对案情有基本判断的情况，再进行行政调解。

在时限处理上，行政调解应当在投诉处理法定期限内进行，在征求当事人同意并在发出投诉调解通知后启动，调解时限可酌情限定在5个工作日之内。

在调解员选择上，既可以选用财政监管人员，也可以委托律师事务所、检测机构等第三方专业机构，或邀请当事人均认可的其他人员（如仲裁员、调解员）等参与行政调解工作。财政部门还可以通过政府购买服务的方式，将购买行政调解服务纳入政府购买服务指导性目录中，通过政府购买服务，使人民调解员、律师、行业协会等竞争性地投入行政裁决调解员队伍中。

在调解形式上，财政部门可在征得相关当事人同意后，向参与调解的单位和人员发出“政府采购行政裁决调解通知”，按照约定时间采取线上或线下方式开展调解。调解员可通过向当事人提供审查调查结果、检验鉴定结果或专家评审意见，释明法律，讲清法律后果等，推动投诉当事人以协商方式解决纠纷。

在结果运用上，双方如果同意调解，财政部门应制作行政裁决调解书，载明投诉双方达成的具体协议，同时投诉人需要自愿立即撤回投诉。

健全对行政调解的监督机制

首先，强化信息公开。投诉双方当事人达成的行政调解协议，在不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和不影响执法工作的情况下，原则上应当向社会公开。

其次，加强内部监督。行政裁决调解书正式文本应作为政府采购档案文件，由财政部门、被投诉的采购单位、采购代理机构等留存，不因投诉的撤回而销毁。行政裁决调解书应结合实际由财政部门有关负责人员按照公文处理程序进行审核签发。

最后，建立行政调解执法报告制度。有条件的地区在试点进行政府采购行政调解工作时，对于试点期间的情况和问题，财政部门应当及时总结，向上级部门和本级人大进行报告，根据各方意见及实践经验适时作出调整，确保行政调解在政府采购行政裁决的具体应用更加完善顺畅。

由于行政调解本身属于财政部门自由裁量权的一部分，要按照国家关于规范行政执法自由裁量的相关要求，主动接受有关部门监督。财政部门应按照《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）有关精神和部门分工，统筹做好政府采购行政调解工作。