如何应对政府采购市场开放对营商环境的挑战

党的二十大报告中指出，在未来5年中，我国的主要目标任务之一是“改革开放迈出新步伐，国家治理体系和治理能力现代化深入推进，社会主义市场经济体制更加完善，更高水平开放型经济新体制基本形成”，要“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。当前，贯彻落实党的二十大精神，在政府采购领域需要进一步分析市场开放对营商环境提出的挑战，以优化政府采购营商环境为牵引，推动实现更高水平对外开放。

政府采购一般占一国GDP的10%～15%，其在国民经济中的重要作用不言而喻。随着世界各国，尤其是发达国家对自由贸易区开放水平及标准愈发提高，我国政府采购范围也逐渐从国内市场扩大至国际市场，政府采购在经济社会发展中起到的作用越来越大。政府采购市场背后蕴含的潜力与商机将对国际贸易产生重要影响，这也是各国和众多国际组织如此关注政府采购市场开放的原因。

我国政府采购制度建设起步较晚，近年来，随着我国签订自由贸易协定工作的不断推进，政府采购市场开放进程也有所加快。加入世界贸易组织（以下简称“世贸组织”）《政府采购协定》（以下简称“GPA”）是我国进一步落实对外开放战略，扩大政府采购市场开放广度和深度的重要举措。与GPA相比，我国政府采购制度更侧重于维护国家利益、规范采购行为、保护采购当事人利益，缺少开放的内涵，市场竞争机制的公平、公开、公正还不够，这对推进营商环境优化提出了更深层次要求。

营商环境是由政府管制的外部环境，其质量与地区制度建设的国际化、法治化、市场化息息相关，营商环境优化在政府采购领域主要体现在政府采购市场的公平竞争。因此，政府采购市场开放与其营商环境优化密不可分，优化政府采购营商环境朝着推动政府采购市场化、法治化、国际化发展，能够保障市场主体公平参与，激发市场经济活力。

综上，既有研究多侧重于我国政府采购制度与国际规则的比较、营商环境概念界定以及优化措施方面，对于在政府采购市场开放条件下，我国营商环境优化面临的挑战以及如何应对的研究较少。笔者聚焦政府采购市场开放对营商环境优化提出的挑战，并提出解决对策。

我国政府采购市场开放进程

政府采购市场开放，意味着一国的财政支出管理走向世界，也表明一国财政在全球参与权和话语权的提升。我国坚持对外开放的基本国策，近年来主动融入政府采购领域全球化。2007年，我国启动加入世贸组织GPA的谈判，履行了加入世贸组织时的相关承诺。截至2019年，我国已经提交7份载明政府采购市场开放范围的出价清单，加入GPA势在必行。此外，从2013年起，我国积极表态要加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称“CPTPP”），推进政府采购市场开放。

我国加入GPA的进展

2015年，中共中央、国务院出台的《中共中央 国务院关于构建开放型经济新体制的若干意见》提出，要推动我国加入GPA谈判，加快自由贸易区政府采购议题谈判。此后，国家主席习近平在2018年博鳌亚洲论坛年会开幕式的致辞上，提出中国将加快加入世贸组织GPA进程，并将其作为主动扩大进口的4项重大举措之一。

自2007年我国提交加入GPA的第一份出价清单并启动谈判以来，我国已向世贸组织提交7份出价清单。在提交的第七份出价清单中，不受GPA约束的情形仅包括：可能损害国家重要政策目标的特殊采购扶持贫困地区和中小企业发展等政策功能，有关广播节目开发、生产以及播出时段等合同，支持农业或人类食用项目进行的采购和国家战略储备的采购项目。整体来看，目前我国提交的出价清单表明，我国积极推进政府采购市场开放，内容上逐步扩大开放范围，采购门槛价有多次大幅度降低，总备注中的例外规定也进行多次调整，出价清单已经和GPA的参加方保持一致。但与此同时，我国始终坚持要求发展中国家的特殊与差别待遇，这一点在最近一次提交的出价清单中也有所体现。

我国加入CPTPP的进展

CPTPP是当前最重要的区域自由贸易协定之一，它起源于《跨太平洋伙伴关系协定》（以下简称“TPP”），美国曾计划将其发展为“重返亚太”战略的重要抓手，以主导经贸规则的制定权。CPTPP不仅直接影响缔约国的经贸合作，还会从多方面影响亚太经济一体化格局和国际经贸规则。

CPTPP的主要内容之一是“开放政府采购”，要求成员方全面开放政府采购市场，对其他缔约方的产品和服务给予国民待遇，确保及时发布政府采购信息，承诺公平和非歧视地对待投标者等。2020年11月，国家主席习近平在以视频方式出席亚太经合组织（APEC）第二十七次领导人非正式会议时发表讲话，首次在国际场合针对CPTPP作出表态，称中方“将积极考虑加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”。2021年9月，中国正式递交加入CPTPP的书面申请。2021年11月，国家主席习近平以视频方式出席第四届中国国际进口博览会开幕式并发表主旨演讲指出，中国将深度参与绿色低碳、数字经济等国际合作，积极推进加入CPTPP。

营商环境领域我国政府采购市场开放面临的挑战

近年来，我国持续推进政府采购公平竞争，优化营商环境建设，2019年财政部出台《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》，重点在于清理突出问题并规范采购执行管理，为优化政府采购营商环境提供制度保障。与GPA和CPTPP的要求、2022年世界银行发布的宜商环境（以下简称“BEE”）体系以及“市场化、法治化、国际化”的营商环境建设目标相比，我国营商环境建设仍有较大的提升空间。可以说，政府采购市场开放对我国营商环境建设提出了新挑战。

营商环境市场化的挑战

1.公平市场准入规则需进一步完善

2022年，在《国务院办公厅关于进一步优化营商环境降低市场主体制度性交易成本的意见》和《国家发展改革委关于建立违背市场准入负面清单案例归集和通报制度的通知》的工作要求下，违背市场准入负面清单典型案例及处理情况被予以通报。从通报案例中可以发现，以供应商所有制形式、组织形式等对供应商实施差别待遇，以入围方式妨碍供应商公平进入政府采购市场，设置障碍阻止供应商参与政府采购等现象屡禁不止。从国际政府采购角度来看，现行国际规则比市场准入规则更看重公平竞争，在GPA条款中，非歧视原则也贯穿其中，因此，在我国积极推进政府采购市场开放的背景下，建立公平的市场准入规则将成为我国营商环境优化进程中面临的重要挑战。

2.平等市场地位需进一步强化

采购人作为政府采购主体，具有一定的行政优益权，在交易中，采购人可能在采购规则上处于较为优势的一方，而供应商往往在政府采购市场中作为响应一方的角色，地位相对弱势。近些年，在交易实践中，供应商的维权意识逐渐开始增强，双方之间的地位逐步趋向平衡，但由于地位不对等导致的采购人和供应商违法违规情况仍时常出现。例如，2022年，在安徽省财政厅官网发布的《安徽省政府采购常见违法违规事项清单》中，采购人违法违规事项共23项，包括擅自提高采购标准、妨碍公平竞争、实行歧视待遇等事项；供应商违法违规事项共8项，包括串通投标、失信、转包及未按规定分包等。这就对政府采购市场的公开透明、强监管提出了更高要求。国际政府采购相关协定中都会强调公开、公平、公正原则，因此，在未来，要进一步强化采购人、供应商之间平等的市场地位，这将是我国优化营商环境需解决的一个问题。

营商环境法治化的挑战

1.相关法律法规修订亟须协调统一

在我国现行的政府采购相关法律体系中，《政府采购法》与《招标投标法》两法并立的情况形成已久，两法在内容上有所出入，采购调整对象、监管体制、救济体制等均存在明显差异。此外，我国政府采购相关法律与国际规则之间也仍需协调统一，目前相关法规正逐步接轨GPA，但受制于我国政府采购市场实际情况，短时间内协调统一相关法律体系有一定的难度。

2.公平竞争审查制度有待深化落实

一些部门制定的采购规范性文件中存在排除、限制竞争效果的条款，公平竞争审查力度有待进一步落实。政府采购中“异常低价”中标现象在国际上也曾出现过，为此2012年以来的新一轮国际规则修订中都对这一现象作了回应，如世贸组织GPA规定在合同授予阶段，若出现可能的“异常低价”投标现象，采购实体可以进行审查。因此，随着我国推进加入GPA进程，政府采购公平竞争审查制度有待细化，公平竞争审查力度有待进一步增强。

3.质疑投诉及裁决机制需提质增效

对于政府采购质疑投诉处理，学界有观点认为属于行政的权利救济制度，即行政裁决。近年来，投诉处理改造为行政裁决被各方所接受，《深化政府采购制度改革方案》提出，要优化政府采购救济程序，建立和完善适应法治政府建设和对外开放要求的政府采购投诉专业化行政裁决机制。但当下政府快速裁决通道不畅通，质疑投诉处理效率较低，满意度也不够高，行政处罚执行不到位，影响行政裁决效力，不利于营商环境优化，因此，在政府采购市场开放过程中，完善质疑投诉及裁决机制对于建设公平竞争的营商环境尤为重要。

营商环境国际化的挑战

1.采购政策发挥受限于市场国际化

目前，我国已经建立了较为完善的政府采购政策功能支持体系，包括促进节能环保、促进中小企业发展、扶持不发达地区等，这些政策考虑了一定的“社会公平”。而政府采购市场开放，势必会影响既有的政策功能发挥，如何应对政府采购市场开放对政府采购政策功能发挥产生的影响，也是营商环境建设面临的挑战。

2.政府采购发展水平与发达国家相比差异较明显

当前，我国政府采购市场发展与国际上其他发达国家相比还存在较大差距。在交易机制方面，政府采购电子化程度有待进一步提高。在采购过程管理方面，采购程序、合同管理、采购需求确定以及采购文件标准化均需要完善。在信息公开方面，数据共享深度不足，信息孤岛现象仍是主要问题，这些对我国政府采购市场开放、优化我国政府采购营商环境是不利的，上述问题也将是未来营商环境建设面对的挑战。

解决对策

完善采购市场准入机制，消除隐性壁垒

采购人应当公平对待所有供应商，不得设置倾向性条款限制、排斥供应商，不得实施差别待遇，在“放管服”改革的背景下，精简市场准入审批事项，不设置诸多限制性门槛限制供应商进入，切实精简供应商进入政府采购市场手续，减轻供应商负担。政府采购监督管理部门要进一步拓宽企业、群众的投诉渠道，并完善处理回应机制，保障各类市场主体公平参与市场竞争。

交易双方权利义务对等，强化公平公正

在政府采购交易过程中，采购人和供应商交易双方的权利义务设置应当公平公正，且在交易过程中应遵循全过程公开透明原则，落实好采购人、供应商的“权”与“责”，加强对于采购交易双方的监督管理，加大采购领域的执法力度，及时查处采购主体影响采购公平竞争的非法行为。只有明晰好采购人和供应商的权利与义务，落实好权责对等，采购交易双方才能将自己职责范围内的事做完、做好，政府采购营商环境才能得以优化。

协调统一相关法律体系，逐步与国际接轨

建立协调统一的政府采购法律体系，不仅是国家法治建设的内在要求，也是优化营商环境的现实要求，我国必须加快推进政府采购领域法律的协调统一，并完善配套规章制度。在法律条例修订过程中，要与国际规则做好衔接，逐步融合国际规则，为政府采购市场完全开放前我国建设公平竞争的营商环境奠定法律基础。

深化公平竞争审查制度，推进制度落实

深化公平竞争审查制度要求我国一方面要持续清理并废止以往政策中妨碍全国统一大市场和影响公平竞争的有关政策，并着重审查是否存在排斥潜在供应商的不合理条款、倾向特定供应商等情形；另一方面，对于新出台的政策在实施前要严格审查，可在自我审查后引入第三方机构进行评估，从根本上提高公平竞争审查制度的实施力度，推进政府采购市场中制度政策的落实。在法律制度层面，我国需在相关法律及实施条例中进一步细化明确公平竞争审查制度，用法律法规的形式保障公平竞争审查制度落实落地。

完善质疑投诉裁决机制，提升法治化水平

完善政府采购质疑投诉裁决机制，需要拓宽供应商的质疑投诉渠道，通过引入“互联网+政府采购”，打通质疑投诉裁决通道，提高行政效率。同时，也应完善质疑答复内控制度，最好将答复岗位与执行岗位相分离。对于行政裁决，要保障当事人的合法权利，处罚要坚持“罚”与“教”相结合，推动建设公平竞争的政府采购营商环境。

发挥政府采购政策效能，对接国际市场

我国政府采购市场开放后，国外企业将涌入我国采购市场，会对我国本土企业发展造成冲击，影响现有扶持政策发挥效能。对此，一方面，在政府采购市场进一步开放前，我国要把握好现行扶持政策实施的窗口期，最大限度地发挥政策实效，推进社会公平。另一方面，在政府采购市场开放后，对于民族产业领域，要遵循对本土企业进行保护的国际惯例，对于容易受制约、“卡脖子”的领域，要善于与其他国家企业建立采购伙伴关系，共同建设公平竞争、互利共赢的国际公共采购大市场。

对标国际先进水平，提高竞争实力

在加快构建新发展格局、着力推动高质量发展背景下，我国政府采购也要对标国际先进水平，参考世界银行最新发布的BEE体系，优化国内营商环境。同时要加快推进“互联网+政府采购”高质量发展，实现数据共享，推进互联互通，消除信息孤岛。此外，我国要积极利用好国际资源，提升我国企业参与国际政府采购市场的竞争实力，通过借鉴其他国家政府采购发展经验，优化全国整体政府采购营商环境。

（作者单位：姜爱华、魏冕，中央财经大学财政税务学院；石菁菁，中国农业大学经济管理学院）