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十几年来，我国公共资源交易改革取得了积极成效，各级地方公共资源交易创新也步入了良性发展轨道。相应地，实务界和学术界对公共资源交易实践和理论的研究取得了大量有益成果。但无论是实务界还是学术界，对公共资源交易招投标活动中是否存在“中间人”的问题则较少涉及。一方面，实务界大多受职能边界所限而无法对其深挖细究，另一方面，学术界也往往缺乏第一手资料而难将其作为典型案例总结其一般性规律。招投标活动中的“中间人”问题实在是一个“小众”话题。但有法务界人士基于“Alpha案例库”的相关研究报告指出：某地串通投标案裁判文书中，建筑工程领域占比87.5%，“在每起案件中基本都有中间人（参与人）的身影”。又比如，某地较大工程建设项目在该地公开招标，某投标人中标。因有未中标人提出质疑，地方有关部门介入调查而发现在该项目招投标过程中存在“中间人”串通部分评标专家，并在评标结束后逐个兑现支付“感谢费”，以此为巩固不法勾当、继续围猎专家进一步创造条件。
千里之堤溃于蚁穴。为探讨公共资源交易招投标活动中并不常见的“中间人”问题及其治理对策，笔者将其称为“交易掮客”，并提出了健全法规制度、强化行业自律、协同经侦纪检和推进数字治理等4个方面的治理对策，以期为公共资源交易监管部门和地方政府履行市场监管职能提供参考。
何谓交易掮客
“掮客”现象由来已久。有研究认为，“掮客”是专门从事贸易居间的群体，在清代是上海地区的方言说法，这一称谓至少在晚清时期尚未普遍流行开来。从近些年的媒体和学术文献来看，通常有政治掮客、司法掮客（诉讼掮客）、资本掮客（金融掮客）等对“掮客”的分类描述和研究。所谓交易掮客，笔者认为这是极少数熟悉交易流程和规则，善于利用投标人中标需求和招标人招标意向，评标专家贪利心理，以及代理机构规避围标串标等法律责任，而暗中游走于公共资源交易各方主体之间，套取各方信息，投机促成交易并诈取非法利益的人。交易掮客虽然是个“小众”话题，但从其个案中反映出来的几个问题不容忽视。
交易掮客手段的技术性
正所谓道高一尺魔高一丈，公共资源交易改革创新虽然取得了有目共睹的成效，但随着经济社会的发展，也必然会遇到交易掮客等这样的新问题。首先，交易掮客在公共资源交易特别是招投标方面具备了一定的知识技能。从其善于钻交易法规空子这一点来看，他们对交易法律法规和交易工作流程的全面熟悉程度甚至超越了招标人、投标人、代理机构的从业人员甚至交易监督和服务机构的一些工作人员。其次，交易掮客的专业技术性体现在对来自各行各业的评标专家的熟悉程度。相关调查发现，交易掮客的电脑和手机里存有完整性很高的相关类别的评标专家名单及其联系方式，特别是那些抽中频度（参与评标频度）比较高的评标专家。他们全面掌握着这些专家的工作单位、所从事专业、住所，以及手机号码和微信等联系方式，甚至大部分专家的年龄和兴趣爱好。最后，交易掮客的专业技术性还体现在对工程项目全生命周期甚至工程造价的熟悉程度。或许是利益驱动了学习，交易掮客竟然对工程项目立项审批到投标文件编制，再到专家评标具体过程都了如指掌。
交易掮客行为的隐蔽性
交易掮客的所作所为与围标串标违法行为有着千丝万缕的联系，与行受贿案件中掮客行为的涉嫌犯罪相类似，交易掮客也有相应的违法性。交易掮客在公共资源交易活动外围对评标专家等进行围猎而不容易暴露，就是源于其相关行为的隐蔽性。一方面，交易掮客很会规避风险。他们一般不在交易场所内现身，而多在交易场所外伸出其违法黑手。比如，各级地方公共资源交易场所内，无论是开评标区域还是公共服务区域，监控系统基本实现了无死角、无盲区。所以，交易掮客与评标专家的“接头”和事后兑现支付“感谢费”等操作，一般都不会贸然安排在交易场所之内。另一方面，交易掮客也具备一些反侦查能力。有关部门在相关案例的调查中发现，交易掮客与重要合作对象互通信息时，居然使用的都是交易掮客自己的实名手机号，所有不法通信记录都是“自己打电话给自己”，这样的反侦查能力已经超乎了很多人的想象。
交易掮客危害的客观性
交易掮客行为所产生的危害具有客观性。就具体案例来看，交易掮客至少在交易成本、交易秩序和交易公正等几个方面产生着消极影响。首先，交易掮客一旦介入交易活动，必然加大特定项目的交易成本。就政府－社会关系来看，公共资源交易成本可以分为行政成本和社会成本两个部分。各级地方在公共资源交易电子化平台基础上不断创新公共资源交易改革举措，投标人承担的交易成本不断向“零成本”目标迈进。但交易掮客获取的“运作费”“好处费”或“工程分包”等，隐性加大了投标人承担的特定交易项目的交易成本总和。相关交易成本一旦被虚构列入项目成本，便会转嫁给招标人乃至地方政府。其次，交易掮客一旦介入交易活动，必然干扰特定项目的交易秩序。所谓交易秩序，是指公共资源交易秩序，即公共资源交易活动在日常运转中形成和表现出来的一致性、连续性和确定性。公共资源交易秩序有狭义和广义之分。狭义的公共资源交易秩序仅仅指工程建设和政府采购等项目的实质性开标和评标等环节，局限于在地方公共资源交易中心场所内的交易秩序。而广义的公共资源交易秩序，则包含了从项目立项到进场交易，再到项目合同签订，甚至再到项目建设、验收和运维等等关乎项目的全生命周期的一切环节的交易秩序。交易掮客干扰的交易秩序，主要是指广义的交易秩序。正因为如此，主要负责狭义交易秩序管理的公共资源交易综合监管部门对交易掮客的干扰行为就显得捉襟见肘、鞭长莫及了。最后，交易掮客一旦介入交易活动，必然动摇特定项目的交易公正。公正性是业界时常讨论的主题，公共资源交易活动也存在公正性问题。对交易掮客介入的交易项目的交易活动是否公正的判断，涉及中标结果推翻不推翻、中标无效还是有效的问题。
交易掮客的治理对策
交易掮客并非普遍现象，但一旦介入公共资源交易活动，其产生的危害却不容小觑。那么，交易掮客应该如何进行治理或者预防？笔者认为应从以下几个方面齐头并进、综合施策，协同进行专项治理。
健全规章制度，使治理有章可循
针对交易掮客问题及其围猎评标专家等问题，各地应建立和完善代理机构和评标专家管理办法，解决代理机构和评标专家长期游离在公共资源交易管理范围之外的问题。
首先，要充分认识代理机构和评标专家两者的区别。前者是以市场经济活动中的企业法人形式介入公共资源交易全过程，而且一般都有长期从业的生存意识，具备一定的社会责任感；后者则是以自然人的个体形式介入公共资源交易的评标这个关键环节，获取评标和参与评标的机会具有随机性，对收取交易掮客给予的“感谢费”的违法性认识不足，存在极大的逃避法律制裁的侥幸心理。因此，代理机构和评标专家的管理制度设计两者既应该有内在联系，还应该予以区别对待，不能一刀切。
其次，对代理机构和评标专家组建特定微信群等要有明确规定。比如，湖南省继2020年修订出台《湖南省综合评标专家库和评标专家管理办法》（以下简称《办法》）（共8条规定），2022年对该《办法》又进行了修订（内容已增加至“47条+3附件”）。修订后的《办法》明确规定了评标专家行为负面清单与考评标准；也规定评标专家不得与任何投标人或与招标结果有直接或间接利害关系的人进行私下接触，不得收受投标人或其他利害关系人的财物或其他好处；不得私自建立或加入评标专家、招投标单位、招标代理机构等组建的微信群、QQ群等社交媒体平台。
最后，还可以创新建立评标专家“清正码”制度。根据评标专家的现实表现，自动或人工赋予其“绿、黄、红、黑”四个类别二维码，分别代表“正常、屏蔽1～6个月、屏蔽7～12个月、清退出库”等状态。相关二维码将出现在相应的评标专家管理手机App的显著位置，对评标专家起到警告、警醒和警示作用。
强化行业自律，努力净化交易“土壤”
所谓行业自律，是行业主管部门和行业及其从业人员自身为了规范行业行为，协调同行利益关系，维护行业间的公平竞争和正当利益，促进行业发展，而形成或达成的“法律+道德”两个层面意义上的成文或不成文的共识。无论是从法治层面看，还是从道德层面看，交易掮客之流并不能称之为一个行业，也不应该成为一个行业。但从其寄居的生存环境来看，具有类似代理机构的居间经济特性，各行各业是其存活的土壤。只有净化行业土壤，寄居其中的交易掮客的生存空间才能被挤压。要强化参与包括招投标在内的公共资源交易活动的各个行业，以及公共资源交易这个行业本身的自律机制，应当从以下3个方面入手。
1.正视公共资源交易综合监管的“综合征”难题
公共资源交易领域由于自身职能特点，被参与公共资源交易活动的很多个行业汇聚穿插。常见的有建筑、市政工程、水利、交通、能源、卫生、铁道、通信和信息产业等等。这些行业具有“井水不犯河水”的行业类别平行性，它们各有各的行政主管部门。当这些行业组织成员作为投标人甚至招标人参与到公共资源交易活动中出现这样那样的问题时，这些问题就像一系列疾病在一个人身上形成“症候群”而综合表现出来一样，就形成了所谓的公共资源交易综合监管的“综合征”难题。“求木之长者，必固其根本”，公共资源交易行业监管部门和综合监管部门要解决这一难题，还需要从各行各业的行业自律的源头进行干预。
2.发挥地方招投标等协会的公共管理职能作用
按照我国的行政管理体制，各行各业的行业协会是非营利性的社会团体，属于公共部门而非私营部门。比如，各级各地的招标投标协会，就是从事招标投标活动的企事业单位、社会中介组织，进行招标投标理论研究的机构、团体、专家学者，以及招标投标从业人员自愿组成的，经各级地方政府或发展改革部门批准，在民政部门注册的非营利性的招标投标行业组织。该协会的宗旨之一，就是要促进招标投标行业自律，研究制定招标投标行规行约、职业道德准则和职业标准规范等；规范招标投标行为，培育统一开放、竞争有序的市场体系，促进招标投标事业的健康发展。
3.从地方政府层面建立“三管齐下”的行业自律体系。
立足公共资源交易综合监管视角，不难发现，综合监管部门面对着众多的行业及其行业协会。众多行业及其行业协会的背后就是林林总总的行业主管部门，他们同时还是公共资源交易的行业监管部门。仅仅依靠综合监管部门，要完成众多行业监管部门的协调工作和更广范围包括交易掮客在内的监督治理内容，是捉襟见肘的，也是难以奏效的。要消除交易掮客毒瘤，全面净化行业土壤，需要从地方政府层面建立“行业主管部门行政管理约束+行业协会自我调节功能+综合监管部门案例警示教育”相关体制机制，形成“三管齐下”的行业自律体系。
协同经侦纪检，取得杀一儆百效果
一是优化公共资源交易监督的“四位一体”组织架构。建议建立或完善地方公共资源交易监督管理委员会，或者在原有成员单位基础上，增设公安经侦部门和纪检监察部门成员，充分发挥公安经侦部门的技术侦查权限和能力的作用。同时将纪检监察部门对国家公职人员的监督和公安经侦部门对非国家公职人员的监督两种职能实现“双剑合璧”，对在职专家和退休后专家、公职专家和非公职专家等不同身份来源的专家，实现监督全覆盖。前文交易掮客经侦案例表明，在目前大多数地方公共资源交易监管体制机制下，行业监管部门对自身或下属单位的项目很难做到“撕破脸皮”或者“大义灭亲”，监督有时流于形式；综合监管部门对招投标过程的事中环节（即开标评环节）即便做到了严防死守，但对事前事后环节特别是交易掮客却鞭长莫及。仅仅依靠“行业监督+综合监管”的监管架构，效果不尽如人意，甚至私下被不法人员反唇相讥。“行业监督+综合监管+公安经侦+纪检监察”的“四位一体”架构的建立势在必行。
二是完善公共资源交易线上线下全过程监管工作机制。建立重大或重点项目招投标事前抽查制度，以“双随机一公开”要求，抽取行业监管、综合监管、公安经侦和纪检监察等成员单位的工作人员，对重大或重点项目在进入开评标环节前的社会关系网络等数据进行分析研判，对具有不法行为动机和倾向的各方交易主体起到一定的震慑作用。设立公共资源交易大数据分析系统“有提示必深查”制度，由大数据系统或通过人工排查的方式，对评标专家在抽到前和抽到后的一定时间段内的通信（包括微信等）记录进行比对，对围标串标行为和交易掮客等不法行为予以严查深查，一查到底，查到一起严打一起，真正起到杀一儆百的作用。
推进数字治理，实施精准监督
公共资源交易领域在近十年来一系列国家政策的推动下，逐步向数字化转型的方向发展，并呈现数字化、在线化和智能化三大典型特征。为消除交易掮客的消极影响，有效打击围标串标等行为，还须从公共资源交易领域数字治理高度，实现公共资源交易领域的精准监督。
1.坚持数字交易生态建设理念
从小处看，交易掮客影响的是交易成本、交易秩序和交易公正；从大处看，交易掮客影响的则是整个交易生态。推进交易领域的数字治理，首先就是要坚持数字交易生态建设理念。有关机构的研究成果认为，数字交易是基于“产品+服务+运营”共生场景，围绕“精准服务、智能交易、阳光监督、循环决策”功能布局，政府主导、企业和市场共同参与的创新服务生态体系。无论交易掮客的专业性有多强，技术性有多高，隐蔽性有多好，只要在数字交易生态建设理念下，拓宽公共资源交易领域数字治理的边界和范围，夯实交易数据底座，吃透大数据分析算法，就一定能实现对交易掮客的靶向清除，并使其在公共资源交易领域无处藏身。
2.建立完善交易主体及其从业人员信息库
毋庸置疑，公共资源交易平台的建立对于整合各类公共资源交易市场，从源头上预防和治理公共资源交易领域腐败行为等方面取得了积极成效。但正所谓道高一尺魔高一丈，当行业监管部门和综合监管部门把关注点主要放在开评标环节，而对公共资源交易的事中监督效果沾沾自喜时，交易掮客却在事前环节乘虚而入，进行暗箱操作。这就要求行业监管部门特别是综合监管部门将监督视角延伸到开标评标环节以外，建立完善招标人、潜在投标人、代理机构从业人员和评标专家信息库，并明确相关自行动态维护责任，为监管机构进行社会关系分析和交易大数据分析打下基础。
3.搭建交易主体社会关系网络分析等交易大数据分析系统
针对交易掮客和围标串标现象，设计构造招投标主体的社会关系网络分析算法，动态反馈招投标行为和诚信关系并自动修改权重，同时运用检测算法发现各方主体的潜在社会关系，据此预警判断招投标主体之间是否存在围标串标行为。在此基础上，进一步搭建交易大数据分析系统，改变过去向别人“要数据”的数据共享旧模式，建立交易数据的“算法投送”新模式。在“四位一体”协同监管架构下，对开评标前乃至交易结果形成等全过程进行精准研判，完全覆盖招投标全过程的“人财物事”等各方面，有效遏制不法行为的发生，增强监管的全面性、准确性和及时性，努力取得“一网打尽”的数字治理成效。
从公共资源交易的面上来看，虽然交易掮客行为的发生率较低，但也对公共资源交易监督管理者敲响了警钟，或对当下及今后的公共资源交易管理创新具有以下几点启示：一是公共资源交易监督管理队伍应当进一步加强业务学习。既要做好公共资源交易日常监督管理工作，服务好各类市场主体，也要深入学习当前的公共资源交易法律法规，查漏补缺，不让交易掮客有可乘之机。二是公共资源交易各方主体应当进一步增强廉洁自律底线意识。既不能与交易掮客等不法分子沆瀣一气，充当内线，也不能有意无意地充当交易掮客等不法分子的“不良教父”，吃里爬外。三是地方公共资源交易改革应当统筹兼顾制度创新和平台建设。既要反对公共资源交易平台“万能论”和“无用论”两种极端思维，也要破除制度建设的不切实际和消极滞后两种做法。
〔本文系2021年度云南省哲学社会科学规划项目“云南应急物资公共采购平台建设研究”（项目批准号：YB2021055）的阶段性研究成果〕
（作者单位：昆明市公共资源交易中心）
