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党的二十大报告明确提出，“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”。公共资源交易是一种市场经济活动，应遵循市场交易规律与准则，合法高效地实现公平竞争不仅是市场经济改革的重要方向，也是公共资源交易高质量发展的必要前提。然而，当前公共资源交易不规范、不合法、不廉洁的现象频发，传统的信用评价制度缺乏法律支撑，难以对不法现象进行有效监管、惩治，在某种程度上侵害了政府公信力。因此，迫切需要通过法制化改革，将公共资源交易信用评价纳入法制化轨道，维护公共资源交易的市场环境、市场秩序，遏制失信行为。
2022年11月，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发展改革委”）发布《中华人民共和国社会信用体系建设法（向社会公开征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），其不仅是构建社会信用体系的必经之路，也是我国法治化政府建设的内在要义。近年来，我国公共资源交易领域信用评价及立法体系建设滞后，亟须建立健全公共资源交易信用立法体系，助推政府职能部门对交易的行为、程序、资质等监管到位，保障公共资源交易市场秩序正常运转，维护多方主体权益。
我国公共资源交易信用评价现状
2016年，财政部发布《关于在政府采购活动中查询及使用信用记录有关问题的通知》；2018年，国家发展改革委发布《关于对公共资源交易领域严重失信主体开展联合惩戒的备忘录》，这些政策文件表明，建立高标准的市场体系，健全社会信用体系是实现我国经济远景目标的制度基础。在确立公共资源信用体系建设的重要地位之后，地方政府开始积极探索具有地方特色的信用评价模式，并将信用评价结果作为公共资源交易市场准入、优先选择、实施惩戒的参考依据，以规范公共资源交易市场活动。归结起来，地方政府的信用评价主要有考核评分、黑名单制度、信用指数3种模式。
一是安徽、广东惠州等地实行的考核评分模式，通过制定的具体办法对参与企业和人员进行考核，确定其信用评分和等级。考核评分模式具有正向的行为导向性，为公共资源交易相关企业和人员提供了明确的要求和优先办法，推动市场秩序的良性循环。但是，对于公共资源交易中的违规违法行为，该模式并没有制定具体化、类型化的惩戒措施，政策威慑力不足，难以有效遏制恶意串标等不规范行为。二是贵州、云南、河北等地实行的“黑名单”模式，根据以往的行政许可、诚信经营等情况，定期将失信企业和人员以“黑名单”形式进行公开，限制其市场准入资格。可以看出，高社会影响力是黑名单制度受到推崇的最主要原因，但是，其最大的制度缺陷也在于此。从经济长期发展的角度来看，市场交易本身就是一个灵活、多变和不断改进的过程，而黑名单制度将失信企业和人员钉在“耻辱柱”上，加之行政申诉和行政救济机制的不畅通、时间成本高，黑名单制度降低了政府对失信企业和人员主动恢复诚信的包容性。三是广州、重庆、江苏等地实行的信用指数型模式，通过信用评价指标体系，测量评定企业主体的综合信用指数，作为招标投标等公共资源交易诚信情况的量化参考。相对来说，信用指数型模式是一种更科学、更合理的模式，其评价范围和指标在一定程度上具有较强的参考价值。但是，信用指数型模式的评价实施时间周期较长，证明材料冗杂，在一定程度上阻碍了政府提供公共服务的高效性、便捷性，也不利于优化营商环境。总的来说，虽然地方政府在政策制定方向上的侧重点有所不同，但其信用评价模式都呈现出了一定的适配度和较好的实施效果。
我国公共资源交易信用评价中的问题
公共资源交易领域要实现从信用评价到信用治理的转变，应制定涵盖全过程的行为记录、评价、共享、更新、修复等系统化的制度性规定，并建设相应的应用体系。从近年来我国公共资源交易信用评价实际情况看，大多数地区仅停留在对单一主体的信用信息记录和失信惩戒上，存在不同层面的体制机制问题，尚未形成综合型的多元主体信用评价与应用体系。
信用评价体系不规范、不统一
公共资源交易信用评价体系中缺乏统一规范的信用评价标准和评价结果运用。一方面，信用评价方式不规范。不同地方政府制定的信用评价办法、权重占比不同，评价对象考核的信用结果也不同，甚至会出现同一市场主体的同类市场行为评价结果不一的情况，这不仅不利于持续提高市场主体的信用水平，更阻碍了诚实守信市场环境、社会信用体系的建设进程。另一方面，信用评价结果运用不统一。在我国多地实行的信用评价体系中，没有对信用评价结果的应用领域、限制时间等作出统一规定，致使政府职能部门难以对公共资源交易主体、交易环节、交易程序进行标准统一化的监管、惩治。
政策约束乏力，制度刚性不足
公共资源交易领域缺少高位阶的法律规制、政策约束乏力，导致信用评价政府监管难、法院执行难，面临刚性不足的制度困境。在中央顶层设计层面，国家发展改革委发布《关于在招标投标活动中对失信被执行人实施联合惩戒的通知》和《公共资源交易信用管理办法（征求意见稿）》，对具体的联合惩戒对象、限制领域等作出了划分，为促进公共资源交易市场正常运行提供了政策依据。但从地方政府实践来看，公共资源交易信用评价的参照标准大多是来自规范性文件规定或是一些零散的条例，没有明确的法律文件支撑，缺乏权威性和强制性。
奖惩制度不健全、执行力不足
我国的公共资源交易信用管理侧重于“黑名单”惩戒，且失信成本低，缺少守信奖励的制度安排，未形成“惩戒—激励”的闭环管理。第一，政府内部与政府之外的主体、组织、人员的失信成本较低，难以形成强大的威慑力。政府公职人员违反政策规定的行为没有一个明确的惩戒机制，比如降级、撤职或党纪政纪处分。对于市场主体、人员实行的“诚信承诺书”，限制市场准入、失信行为公开等方式在信用监管制度缺失的背景下见效甚微。第二，奖励制度的缺失主要表现在信用修复和守信激励两个方面。一方面，信用评价结果并不是一成不变的，大多数地方政府对于企业和人员提出异议、失信整改、信用修复的请求、申诉、复议程序未有明确的政策文件规定，影响了企业、人员失信整改的积极性。另一方面，守信激励制度存在范围模糊不清、惠企政策实现率低等问题，在一定程度上降低了企业、人员守信的可持续意愿和获得感，阻碍了公共资源交易营商环境的优化。
信用监管机制不通畅
由于在信用管理中政府部门的职能、权责划分不明确，存在不同程度的部门分割、管办不分问题，加之缺少信用监管的法律规制和法律支撑，导致信用监管存在主客观层面的机制障碍。一方面，公共资源交易市场行为和行政管理行为易混淆，“裁判员”与“运动员”角色错位，不同职能部门间的管理、服务、监管存在权责缺位和执行冲突，致使公共资源交易成为自由裁量权滥用、权力腐败、行贿受贿的高发领域，政府权力规范管理和监管困难重重。另一方面，在部门分割、管办不分情境下，政府监管在面对种种“保护伞”提供信息、“关系户”获取资源的违规违法行为时，缺少明确的信用监管法律支撑，陷入“心有余而力不足”的制度困境。
优化公共资源交易领域信用立法
我国正处于社会化转型时期，2022年《征求意见稿》的发布，表明了我国社会信用体系建设已初步进入法治化轨道，为建立、完善我国公共资源交易信用立法体系指明了方向。而如何进行公共资源交易信用立法，其范围包括哪些，如何优化，是当前公共资源交易信用领域中政府监管、市场交易、公众监督亟待关注和解决的制度短板。
健全统一标准的信用立法体系
健全完备可行的公共资源交易信用立法体系，从立法角度来看，必须涵盖对其主体对象、行为范围、交易程序等方面的明确规定，政府、企业、公民才能产生清晰的认知，最大限度地发挥立法应有效益和作用，推动诚信公共资源交易建设的顺利进行。
首先，要对资源交易参与的多方主体对象进行信用立法。一方面，对招标投标的企业主体信用的考察和评估，不仅是保证公共资源交易顺利完成的前提，也是维护公平竞争市场环境的有力举措。另一方面，对评标评审专家、第三方评价机构、中介代理以及相关从业人员和机构等主体的信用立法，是打击履约失信、行业封锁、地方保护行为的重要抓手，有利于提高各交易主体的履约信用、社会信用、招标信用，促进其依法经营、严格履约，诚实守信参与公共资源交易活动。其次，对于立法行为范围的选择和制定应遵循关联原则和自由裁量权使用明确化原则。一方面，明确公共资源交易信用具体的违法行为范围，避免将不相关行为结果纳入信用评价中。另一方面，对于不易明确权责的行为范围，政府公职人员可结合实际情况运用自由裁量权合理控制。最后，合法合规的交易程序是规范资源有效配置、保证市场秩序正常运转的重要基础。根据不同类型资源明确交易的条件以及程序标准，贯穿标前、标中、标后，形成交易信用闭环管理，让行政部门和监管部门“有法可依”，降低“官商勾结、操控交易”风险，推动政府监管与公众监督。
信用信息联合奖惩，推进信用公示
近年来，守信激励与失信惩戒逐渐被纳入信用立法，以作为加快推进信用体系建设的有效举措，其重要性不言而喻。其中，失信惩戒是支撑信用立法持续开展的关键。一是对失信主体进行类型化、轻重化的惩戒，这不仅可以遏制围标串标、出借资质投标等行为，也可以对企业投机、行业封锁、地方保护主义等不良现象起到震慑作用，减少交易市场恶性竞争。二是强化失信行为限制，深化部门间的信用信息互联互通，加大对被执行人的惩戒力度，实现“一处受罚、处处受限”，加强对失信的警示作用。守信激励制度则是“助推剂”和“风向标”。通过减少监管次数、容缺办理等方式，明确对守信主体的激励措施，提升惠企政策兑现率，加强“示范企业”的媒体宣传，助推营造诚实守信的市场环境。通过加强不同职能、不同层级部门的信用信息互联互通，深入开展官方网站平台的信用公示，充分发挥新闻媒体的宣传和舆论作用，强化失信行为限制和激励优惠兑现，提高信用奖惩立法制度的执行力和影响力。
综合应用信用结果，深化信用监管
信用评价结果的综合应用是发挥信用立法作用的重要体现。对市场主体和从业人员进行量化型评价，将信用评价结果综合应用到市场、行业、社会等领域，依托“信用中国”等平台进行信用记录、归集、共享、公开，作为推进政府监管和社会监督的重要依据。同时，信用结果运用的程度和效度，影响着后续失信惩戒和守信激励的实施，只有贯彻执行信用结果，方能为公共资源交易提供稳定的外部法律环境。此外，健全信用结果应用后的权力保障机制也是信用立法必不可少的环节之一。给予公共资源交易评价对象陈述、申辩、复议的权利，明确被评价对象的申请渠道、申请程序以及部门回复和告知的时间限制等规定，有助于确保信用立法的可审查性和可救济性，维护社会长期稳定。
（作者单位：翁雪梅，贵州财经大学公共管理学院；张明玖，中国人民大学公共资源交易研究中心）
