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政府购买服务工作的实践与思考

2020年11月04日 作者:马勇 任玲 打印 收藏

  政府购买服务是党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》确定的一项重要改革任务。2013年9月,国务院办公厅印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发[2013]96号)。2014年12月,财政部、民政部、原工商总局制定颁布《政府购买服务管理办法(暂行)》,对政府购买服务的主体、对象、内容、程序、预算管理、绩效和监督管理作出了制度规范。近年来,湖北省枣阳市根据省、市政府购买服务工作部署和要求,探索实施了政府购买服务工作,通过建立完善规章制度、更新服务目录、扩大购买服务范围、实施跟踪问效机制,有力有序地推进政府购买服务工作在利用社会力量提供公共服务、改善社会治理和满足日益增长的公共服务需求等方面发挥出了积极的作用。

  一、政府购买服务工作的主要做法和经验

  1.扎实推进制度建设

  制度建设是规范实施政府购买服务的基础和保障。枣阳市将其作为转变政府职能,创新社会管理方式,改善公共服务供给的重要抓手。一是制定管理办法。2015年,枣阳市依据《政府购买服务管理办法(暂行)》,研究制定了《枣阳市政府向社会购买服务管理办法(暂行)》,2019年,对该办法相关规定进行了补充和完善,重新修订了《枣阳市政府向社会购买服务管理办法(暂行)》(枣政办发[2019]20 号),进一步明确了购买主体、承接主体、购买内容、预算管理、购买程序、合同管理、绩效评价、信息公开和监督管理等内容和要求,对政府购买服务管理作出全面具体规定。二是发布采购目录。该市根据经济社会发展变化、政府职能转变及公众需求等情况及时进行动态调整。于2016年、2017年和2019年分别发布了第一批、第二批、第三批《枣阳市政府向社会力量购买服务指导性目录》,进一步规范了政府购买服务的具体内容,为社会力量承接政府购买服务、参与社会管理提供引导;为预算单位编制购买服务预算提供依据,促进政府从“花钱养人”到“花钱买服务”的转变,为政府购买服务有力有序开展提供制度保障。

  2.积极开展宣传政策

  政府购买服务是一种“政府主导、社会参与”的新型政府提供公共服务的方式。为提高政府购买服务政策的知晓度,便于政府部门和社会各界更好地了解和应用政府购买服务相关政策,该市从四个方面积极宣传政府购买服务政策。一是会议宣传。利用全市大型会议“以会代训”的方式,传达贯彻政府购买服务政策,2017年,市财政局负责人还在市政府常务会上领学了政府购买服务政策。二是讲座宣传。一方面在每年度召开的部门预算编制培训会上安排专题讲座,提升经办业务人员的能力和水平;一方面在财政局内部举办业务操作讲座,解读政策措施,指导业务股室依据政策发挥职能。三是竞赛宣传。2019年,利用“全国政府购买服务知识竞赛活动”,动员全市行政事业单位相关业务人员参赛,参赛人员近700人,政府购买服务政策和知识得到了较好的普及。四是媒体宣传。将政府购买服务政策、文件、采购目录、招投标情况等在官方网站及时公开公示,宣传政策,接受监督,同时,还利用地方广播、电视台等新闻媒体宣传政府购买服务政策,营造良好的舆论氛围。

  3.稳步推进项目实施

  按照“先试点、再扩面、整体推进”的原则,全面推进政府购买服务项目。在深入调研的基础上,2016年,枣阳市选择条件较为成熟的沙河河道维护、财政投资绩效评价、棚户区改造服务等项目先行试点,初步实现政府由“以钱养人”向“以钱养事”的转变。2017年,在总结试点经验的基础上,将政府购买服务范围扩展到环境治理、城市维护、公共安全、交通运输、住房保障、水务设施维护、社区矫正、司法服务、法律援助、公共体育、农业服务、技术业务培训、社会救助和养老服务等14类公共领域。为全面推进政府购买服务工作奠定了坚实的基础。目前,枣阳市政府购买服务指导性目录已涉及6个基本大类、53个二级项目、144个三级项目。据不完全统计,2019年,批复并执行的事项共有30项,安排资金共计5919.25万元,涉及人员3644人,其中上级专项资金337.09万元;政府购买服务已逐步扩大到社保、卫生、体育、住房保障、公共安全、交通运输、城市管理等领域,为全市人民提供了更多更优质的公共服务。

  4.强化监督评价管理

  一是强化预算编审。坚持“先有预算,后购买服务”的原则,将政府购买服务列入部门预算编报系统管理,各部门每年在申报部门预算时,同步编制政府购买服务预算。财政部门重点审核购买主体是否正确、购买内容是否合规、申请金额是否合理等,防止政府购买服务内容泛化。二是强化绩效评价。项目完成后,购买主体根据申报的项目绩效目标开展绩效评价,财政部门在购买主体自评的基础上,开展财政重点绩效评价和再评价,评价范围包括承接项目的社会组织的服务绩效和购买主体购买服务的财政资金使用绩效等,评价覆盖面达到30%以上。同时,坚持将支出项目的绩效评价结果作为预算编制的重要依据,有力地促进了服务质效的提升。三是强化监督检查。纪检监察、巡察巡视、审计、财政监督将政府购买服务纳入年度监督检查内容,同部门预算其他财政资金收支同检查同结论,做到“花钱必问效,无效必问责”,确保政府购买服务项目在服务经济社会发展中发挥更大的作用。

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  二、政府购买服务工作的主要矛盾和问题

  政府购买服务正处于规范阶段,尽管得到了推动和发展,但由于受旧的理念、体制和机制的影响,政府购买服务工作实践中还面临着不少困难和挑战,亟待进一步深入研究。

  一是对政府购买服务政策认知上有缺失。政府购买服务的本质是“买事不买人”。有的部门没有全面理解和研读政府购买服务政策,错误地把政府购买服务职能与单位缺人、缺钱混为一团,买人买事不分,造成本该履行的公共服务职能没做好,本应由部门正式工作人员去做的工作还要请社会力量去做,额外增加了行政成本,背离政府购买服务改革减人增效的初衷。调研发现,有8个部门以购买服务名义申请购买工作人员,本质是外聘人员而不属于政策规定的政府购买服务职能事项。

  二是以政府购买服务名义聘用人员较多。有的部门为了突破机构编制限定,以政府购买服务方式聘用工作人员,甚至直接将本部门职责范围内的工作事项包装成政府购买服务项目,分享政府购买服务一杯羹。调研发现,有11个部门以购买服务名义申请购买工作人员,其中有6个部门实有人员未超编,有5个部门实有人员超过了编制人员,这些部门中有的可能是的确需要购买服务,有的也不排除借购买服务之名,行申请增加用人或者追加经费之实的嫌疑。

  三是事业单位配套改革未完全到位。事业单位是参与政府购买服务改革的“主力军”,政府购买服务与事业单位改革息息相关。从实践情况上看,目前在政府提供的公共公益服务中,能向社会力量购买的服务项目还比较少、购买服务所占比例较低,大部分公共公益服务仍由相应的事业单位具体承担。当前,基层的行政、事业单位机构改革正在调整完善之中,事业单位按分类标准归类、归位、转型,实现政事分开、事企分开和管办分离等配套机制尚未能完全到位,在一定程度上影响了政府购买服务工作的有效推进。同时,事业单位分类改革与政府购买服务改革政策还存在政策衔接、部门协调方面的困难,难以有效避免购买服务与养人办事“两头占”的问题。

  四是履行政府购买服务程序不够规范。政府购买服务要通过公开招标、竞争性谈判或者单一来源、询价等方式确定承接主体,但仍有一些购买服务主体与相关社会组织直接协商或委托,真正通过公开招标挑选承接组织的较少。有些部门在购买服务实际操作中没有依照政府采购程序采购,存在着较大的不规范和随意性,特别是缺乏操作中的程序规范和有效的监督管理,直接影响政府购买服务的质量和效率,不利于市场主体的公平竞争,容易滋生腐败行为。同时,这也是当前纪检监察、巡视巡察、审计监督和社会各界十分关注的焦点问题。

  五是社会组织承接公共服务能力较弱。当前,县市社会组织还存在发育不成熟和承接能力不足的问题,有资格、有资质能够承接政府购买服务的社会组织数量不多,严格依照政府购买服务标准要求采购服务事项,可供选择的优秀服务生产组织受到限制。有些社会组织实力弱、规模小,高素质专业人员的数量严重缺乏,对承接政府购买服务心有余而力不足,缺乏合适的、高质量的社会组织参与公共服务购买。由于选择范围受限,部门对这类组织的服务往往采取非竟争性购买或定项委托的方式来获取,在竞争不充分的情况下,确定的这部分服务生产组织的服务能力和服务水平往往不能达到购买服务的需求。

  六是项目实施监管和绩效评价乏力。目前,对于社会力量生产和提供的公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和强有力的监督体系。在实际工作中,政府部门购买服务事项的绩效目标、执行标准、检查验收等规则,基本上是各自设定,服务标准、质量和效果各单位自知自明,特别是在与服务提供者签订合同后,往往难以对合同的执行情况进行有效的评价和监督,存在重购买、轻监管现象,再加上大部分项目绩效评价流于形式,有的项目花钱多,效果差,缺乏完善的监督和评估机制来引导和规范。政府购买服务事项大部分都是关系公共服务甚至民生利益的项目,必须强化结果导向,发挥财政资金使用效益。

  三、做好政府购买服务工作的对策及建议

  1.统一思想认识,切实加强组织领导

  政府购买服务是十八届三中全会确定的改革事项,也是全面深化改革的一项重要举措,要站在讲政治、讲大局、守纪律、守规矩的高度落实改革的责任,彻底转变机关事业单位用人做事理念,增进人民在共建共享发展中的获得感。一是基层政府要建立政府购买服务联系会议制度。定期研究部署政府购买服务工作,统筹安排购买服务项目绩效目标设置、资金额度、推进的方式方法、服务数量和质量效果、以及履约验收等,为高质量完成服务目标提供保障;二是要进一步明确职责,压实责任。按照已建立的“政府统一领导、财政牵头、编制、人社、民政、发改等主管部门协同、职能部门履职、审计等监督部门保障”的工作机制,落实协调配合责任,明确购买服务的购买主体的责任,规范有序地推进政府购买服务工作。

  2.加强政策宣传,全面提升“购买”认知

  财政部门要通过政策培训、业务指导、网络和媒体等多种渠道宣传政府购买服务政策,提高对政府购买服务的认识,重点引导社会各届知晓政府购买服务是财政支出方式的转变,是政府做事方式的变革,树立“买事不养人”的理念,转变用人方式,人员聘用、劳务派遣和公益性岗位不属于政府购买服务范围,事业单位承接政府购买服务要坚持费随事转,不能既财政拨款养人又花钱购买服务;相关部门要精准把握政府购买服务政策,重点研究和理解政府购买服务到底“买什么?”“谁来买?”“向谁买?”“怎么买?”和“买的值?”的问题,统筹安排购买服务事项,满足公共服务需要,保障事业健康发展。

  3.加强预算管理,规范资金使用行为

  政府购买服务的资金,大部分属于本级预算安排资金,极少部分属于是上级专项拨款,财政支出压力较大,而上级专项资金大都具有临时性、应急性的特点,具有很大的不稳定性。为保障政府购买服务事项有效实施,一是要规范政府购买服务事项。凡政府购买服务事项,必须提供省级以上文件依据,且在购买服务指导性目录范围内,购买服务事项原则上不增加原部门预算额度。二是要严肃财政编审管理。坚持“以事定费”原则,将购买事项纳入发改部门立项审批和财政投资评审计划,根据项目性质核定基准定额,综合物价、税费等成本因素进行合理的项目预算,与年度的部门预算一起编制、一并审核、公开公示,接受群众监督。三是要建立奖惩机制。对政府购买服务项目工作做得好的单位,在预算安排资金上要给予倾斜,提高工作的积极性,对购买服务项目落实不力的,要相应调减项目预算。同时,购买服务项目还要与事业单位改革衔接,事业单位作为承接主体承接政府购买服务的,坚持“费随事转”原则,相应调整财政支持方式,避免养人又养事,重复预算,加重财政负担。

  4.严格依法采购,全面实现阳光运行

  依法采购政府购买服务事项是保障政府购买服务有效推进的重要途径,不仅可以提高购买服务工作质效,而且可以遏制任人唯亲、权力寻租、资金浪费及滋生腐败等现象发生。政府购买服务应在《政府采购法》制度框架下进行,严格按照政府采购程序,科学确定采购方式,公开、公平、公正的公开招标,择优选择承接主体。目前,政府采购制度比较完善,采购的方式多种多样,如:公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价或者单一来源采购等,完全可以满足采购需求;购买主体要加强合同履约管理,严格组织履约验收和动态考核,督促承接主体严格履行合同,并将履约情况与其后续竞争挂钩,建立优胜劣汰的调整机制;同时,对没有履行政府采购的要责令整改,对搞暗箱操作、私相授受、弄虚作假、冒领财政资金等违规违纪的行为,要严格追责问责,使政府购买服务在阳光下运行。

  5.培育社会组织,提升承接服务能力

  推进政府购买服务,社会组织扮演着不可或缺的作用。要根据经济社会发展的实际,大力培育、扶持公益类社会组织的发展,在舆论、资金、人才、政策环境等方面给予优惠,助力社会组织培育成长,鼓励社会力量参与政府购买服务。重点培育发展公益性、救助性、维权性、协调性社会组织;加大对社会组织专职人员教育培训力度,管理引导社会组织重视和加强人力资源开发,提升承接公共服务能力。同时还要注重发挥政府采购的引导功能,将更多的企业、社团等其他社会力量纳入承接主体范围,促进建立良性的市场竞争关系,让社会组织能够通过参与购买服务逐步发展壮大起来,真正成长为公共服务和社会治理的参与主体。

  6.强化绩效管理,健全严格监督体系

  要量化政府购买服务的绩效指标,建立科学合理的政府购买服务绩效评价体系,引入第三方评估机制,按照科学的方法、程序和标准,对服务机构的服务质量、顾客满意度,对社会服务组织绩效作出客观、公正的评价;要完善内部监督机制,及时发现问题、及时追究责任、及时整改完善,最大化地降低风险;要强化政府购买服务的监督,人大要加强对政府购买服务预算和执行情况的监督,严格把关。纪检监察机关要加强对相关部门履行管理职责情况的监督,对政府购买服务中出现的违纪违规问题追责问责。审计部门要对购买服务事项资金使用情况进行专项审计,跟踪问效,确保财政资金规范安全发挥效益。

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