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开放视域下深化政府采购制度改革的遵循与创新

2020年09月04日 作者:张堂云 打印 收藏

  进一步深化政府采购制度改革,是全国政府采购系统贯彻落实党的十九届四中全会精神的重要抓手。为此,全国政府采购改革工作会议于2019年12月5日至6日在北京召开,按下政府采购改革开放“快进键”,2020年理所当然成为政府采购制度改革年。历史地看,我国政府采购制度从诞生那一刻开始,就始终坚持在改革的道路上前行,在开放中改革、在改革中开放,通过相互促进、共同发展,形成不可分割的有机整体,并最终成就了政府采购今天的辉煌。在当前快速推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,深化政府采购制度改革更应该强调和重视开放。2018年4月,习近平总书记在博鳌亚洲论坛上对国际社会庄严承诺“加快加入世贸《政府采购协定》”(GPA)。将深化政府采购制度改革置于开发视域下推进,正是贯彻落实总书记指示精神的客观需要,也是建设更高水平开放型经济新体制的必然要求。与此同时,新时期深化政府采购制度改革还必须遵循2018年11月14日中央深改委通过的《深化政府采购制度改革方案》,这是未来政府采购深化改革的行动纲领和科学指南。迈进政府采购改革开放新征程,深化政府采购制度改革的应然路向必须着眼于国家治理全局,从建立开放型经济新体制、在新的国际环境下实行更大范围对外开放政策的角度,对政府采购制度目标进行再认识,构建与国际规则契合度高的政府采购法律法规体系,加快形成现代化政府采购治理能力。

  牢固树立“物有所值”的政府采购制度目标理念

  政府采购作为财政支出的一种重要方式,应该追求经济效益、社会效益和环境效益等在内的综合绩效最大化。从国际发展趋势看,无论是国际政府采购规制还是各国政府采购实践,都趋向于把“物有所值”作为政府采购追求的目标。中国财政部在2013年全国政府采购工作网络视频会议上,首次提出要确定政府采购“物有所值”制度目标。“物有所值”的制度目标理念应成为推进中国政府采购制度深化改革的思想精髓。

  (一)关注采购项目全生命周期

  “物有所值”的制度目标要求在制度设计上体现全生命周期的成本与效益。在政府采购过程中,不仅考虑商品的价格、性能、服务,还要综合考虑运行、维护成本、以及在商品生命周期结束后的处置成本,如对环境、健康和安全的影响等,物有所值更强调采购人的需求达到更加理想的综合效益,即好用、耐用、环保和价格适合等因素构成的最佳综合效益。在“物有所值”制度目标理念的指引下,政府采购需求计划不仅仅只设立价格指标,还包括健康、环境、安全等其他指标体系。“物有所值”制度目标理念不仅有利于规避“异常低价投标”和“天价采购”现象发生,保护公众合法权益,而且为GPA框架下国外供应商进入中国政府采购市场设置了隐形壁垒。

  (二)关注采购项目的综合绩效

  “物有所值”制度目标可以突破GPA的一些藩篱,把绿色发展、促进自主创新和中小企业发展、协调区域平衡发展等政府采购政策功能融入到政府采购需求计划和评标指标体系中,这样使得政府采购促进创新产品等政策功能实现成为可能,也使采购决策更加科学,更能满足公众的需求,同时,使采购主体由被动变成主动。近年来,英国推行的可持续采购(sustainable public procurement,SPP)就是一个典型。可持续采购被视为促进环保产品设计和激励制造商生产减少环境影响的产品的一种有效方法。可持续采购需要将环境因素、生态标签和生态设计贯穿于整个政府采购过程中,打造“最具经济优势”的采购项目。

  (三)拓展政府采购政策功能空间

  在政府采购实践中,各级政府采购机构片面强调节支,把节约多少采购资金作为政府采购绩效的重要评价标准,甚至把“节支”和“最低价格”作为评判政府采购活动的唯一目标,异常低价中标时常发生,这毫无疑问是对中国政府采购法律宗旨的曲解。导致在政府采购过程中,重价格轻综合效益,尤其是政府采购政策功能难以推行。据统计,中国不到1/3地方政府实施政府采购政策功能,政府采购政策功能效果欠佳。“物有所值”制度目标理念能避免政府采购理论界和实务工作者局限于政府采购节支的功能,有利于拓宽政府采购功能的范畴。

  构建与国际规则契合度高的政府采购法律法规体系

  GPA第二十二条第4款要求各参加方对其国内法律进行调整,使其法律、法规、程序和做法等与GPA精神、文本要求保持一致。因此,中国加入GPA的首要任务就是解决国内政府采购法律制度与GPA和其他国际政府采购规制衔接问题。

  (一)完善《政府采购法》关于供应商市场准入制度的规定

  供应商市场准入制度是对政府采购中自由裁量权的限制,决定了不同国家供应商公平竞争的起点,针对中国供应商市场准入制度过于简单、笼统,甚至缺位,可以从以下几个方面进行完善:其一,细化供应商资格审查标准。供应商财务、技术标准应该与采购对象的限额、技术规格等要求联系,而不是笼统规定、一刀切。其二,优化资格审查流程。《政府采购法实施条例》第二十一条对供应商预审资格进行了详细规定,为中国优化供应商资格预审流程指明了方向。为了规避采购人主体审查权和选择权不足的问题,建议建立采购人初审和采购代理机构复审相结合的方式,这样不仅加大了审查力度,为资格审查提供有效的制度保障,而且增加了采购人主体责任意识,有利于后期合同的履行与验收,维护政府采购当事人合法权益;其三,借鉴GPA有关供应商瑕疵的规定,中国《政府采购法》中增加该项规定。

  (二)协调政府采购相关法律法规之间的冲突

  《政府采购法》不仅与《招标投标法》存在冲突,而且与地方政府规章也存在冲突,甚至《政府采购法》内部都存在不一致的地方。为此,建议从三个方面协调政府采购相关法律法规之间的冲突。首先,按照《政府采购法》第八十七条授权,由国务院尽快制定行政法规,解决非工程类政府采购招投标不适应现行法律的迫切问题,进一步明确该类项目招投标程序;其次,将政府采购监管范围扩展至工程项目,推动政府采购招投标工作的规范化发展;再次,督促引导各级地方政府尽快修订地方规章,以适应《政府采购法》的要求;最后,集中采购目录和限额标准应有采购人提出,由财政部门统一编制,克服了集中采购目录编制的随意性。

  (三)完善政府采购权利救济制度

  《深化政府采购制度改革方案》和《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》均提出健全行政裁决机制,搭建“一站式”纠纷解决服务平台,确保政府采购争议得到及时处理。在中国政府采购法制国际化进程中,应立足国内经济发展需要,以国际政府采购规制渗入效应为主,培育公平、高效和多元化的政府采购权利救济制度,促进与GPA 规制的接轨。(1)探索在财政部门设置专业的行政裁决机构(如表1所示),这不仅是做好政府采购权利救济工作的重要保证,而且符合政府采购国际惯例,适应GPA对各成员方的要求。(2)将行政程序和司法救济程序设置为自由选择程序。按照GPA的规定,各缔约方负有提供及时、有效、透明的审查程序的义务。借鉴美国的经验,中国政府采购法律制度也可以考虑把行政、司法救济程序设计为并列关系,便于供应商能够灵活进行选择,从而提高供应商的权利保障程度。(3)建立灵活多样的争议解决方式。为了节省行政成本,便于化解纠纷矛盾,我国可以建立如约谈、调解等非强制性的纠纷化解模式。

  加快形成现代化政府采购治理能力

  (一)设置权责清晰的政府采购管理机构

  现代政府采购治理能力提升的重点是制度化和规范化,核心是理顺政府采购的权责关系。因此,政府采购的顶层设计,要以制度化和规范化建设为重点,理顺政府采购的权责关系。本研究结合中国政府采购管理体制存在的主要问题,借鉴美国等国家的经验做法,认为比较理想的政府采购机构设置权责体系如表1,具体设置为:第一,立法由部门立法上升为人大立法,即《政府采购法》和《招标投标法》合并,由人大负责《政府采购法》的修订;第二,财政部下设政府采购政策办公室、政府采购预算办公室、政府采购业务办公室、政府采购绩效办公室和政府采购监督办公室、政府采购合同上诉委员会、政府采购国际事务处理中心,各中心的具体职能如表1所示。

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  (二)构建政府采购全链条管理机制

  从聚焦采购程序的管理转变到面向采购系统的管理,正是过去全球公共采购管理变化的缩影。特别是,近年来政府采购管理机制已经不再局限于购买交易环节,而是实现了前、后向延伸,囊括了从采购需求管理到采购合同管理的各个环节,形成了全链条管理机制。借鉴新一轮国际政府采购规则修订的经验,可采取的具体措施有如下几个方面,如图1所示。

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图1 全链条政府采购管理流程图

 

  (三)培育政府采购国际化的专业人才

  政府采购已逐渐演变成集政策性、专业性和技术性于一体的综合性行为。政府采购工作不仅涉及编制采购需求计划、采购方式的选择、采购合同的签订与履行,还涉及产品或服务的功能和性能标准,各种各样的技术标准和技术指标。可见,承担这项工作需要具备政治学、经济学、管理学、法学、心理学、工程学等多学科领域的知识和丰富的实战经验。尤其在政府采购市场开放的条件下,从事政府采购人员还需要具备国际商务能力、国际招标组织能力、国际法务应对能力和国际市场分析能力。然而,我国政府采购人才供需矛盾突出,人才结构不合理,政府采购治理现代化需要强有力的人才支撑。其一,加强专业教育,鼓励财经类高校申请开设政府采购专业,基于国际化视角精心规设计划政府采购的专业设置、人才培养方式、专业课程体系;其二,深入开展在职教育,建议中国多成立专门的政府采购培训机构,尤其需要开展政府采购法和国际招投标培训业务,采取短期学习与中长期培训相结合。其三,政府采购职业规划设计,中国可以借鉴美国政府采购职业规划,如注册公共采购官员(C.P.P.O.)、专业公共采购员(P.P.B.)、注册专业后勤师、注册采购管理员(C.P.M.)、注册专业合同官员等,建立政府采购招投标师制度、职业评审专家制度、采购监督官制度、政府采购合同等中国特色的采购官制度,同时,建立相应的绩效评价和晋升机制。

  基金项目:本文为作者的政府采购前沿问题研究系列论文之一,得到了2018年度广西哲社课题(18FJY009)的资助,为阶段性成果。

责编:冯君
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