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业绩、奖项类加分不应成为政府采购活动的常态

2021年03月08日 作者:隋洪明 打印 收藏

  在政府采购实践中,将业绩、奖项类设为加分条件时常引发争议,笔者从各地政府采购网随机搜索以综合评分法为评审方法的采购公告发现,绝大多数项目仍将业绩、奖项类加分作为评审因素,分值从三分到十几分不等,可见在当前的政府采购市场环境中,采购人或代理机构对设置业绩、奖项类加分仍情有独钟。

  业绩、奖项类加分现象背后的动因分析

  一是法律法规并未禁止业绩、奖项类加分项。对于业绩、奖项的相关表述在《政府采购法》及其实施条例中都有提及。《政府采购法》第二十三条规定,“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况,并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求,对供应商的资格进行审查”,这意味着采购人可以根据采购项目的具体特点将业绩作为资格条件;《政府采购法实施条例》第二十条规定,“以特定行政区域或者特定行业的业绩、奖项作为加分条件或者中标、成交条件”,属于“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。目前业界普遍认为,只要采购人或采购代理机构设置的业绩、奖项不指定特定行政区域或者特定行业,就不违反相关规定。

  二是采购人对潜在中标(成交)供应商的履约能力存在认识上的误区。在政府采购领域供应商信用体系建设尚不健全的情况下,采购人对不了解、不熟悉的供应商有着天然的不信任感,认为潜在供应商只有为自己或其他采购人做过同类的项目,才能更好地履行合同。因此,在没有其他更好办法的情况下,采购人通常愿意将业绩、奖项作为供应商履约能力的重要考量因素,并且在具体要求和分值设置上也与“意向”供应商的实际情况高度吻合。

  三是将业绩、奖项作为加分项,在采购文件编制时“省心省力”。如,某项目采用综合评分法,采购人或代理机构在编制采购文件时,往往倾向于将业绩、奖项作为加分项并固化为评审因素之一。一方面,将业绩、奖项作为加分项已被行业默许,只要不设定特定合同金额,也已被进入政府采购市场的供应商普遍接受;另一方面,将业绩、奖项作为加分项在评分标准制定上属于客观分,分值设置很容易与评审因素的量化指标相对应。

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  正确理解业绩、奖项类加分的内在逻辑与价值取舍

  首先,“法无禁止”不等于“广泛适用”。各方主体应正确理解《政府采购法》及其实施条例中关于业绩、奖项相关规定的初衷。在政府采购实践中,确实存在一些复杂或者具有技术管理特点和特殊需求的项目,有一定的同类项目经验更有利于保障采购活动的顺利实施,如在医疗机构的物业管理或是病毒实验室建设项目中,对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准具有合理性,所以法律、法规没有对业绩、奖项加分“一刀切”,这应当是立法的初衷。但采购人或采购代理机构若是不区分项目的具体特点,无差别地在各类项目中普遍设置业绩、奖项加分,则有违立法初衷。

  其次,政府采购的政策功能决定了业绩、奖项加分不应成为普遍现象。放眼世界,政府采购早已从单一的财政支付手段升级为国家调节和促进经济社会发展的政策工具,我国也不例外。《政府采购法》及其实施条例分别在第九条、第六条对促进中小企业发展提出明确要求;《政府采购促进中小企业发展管理办法》(财库〔2020〕46号)第三条也规定,“采购人在政府采购活动中应当通过加强采购需求管理,落实预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施,提高中小企业在政府采购中的份额,支持中小企业发展”。这些扶持中小企业发展的政策,决定了采购人或采购代理机构必须摆脱个体利益藩篱,服从大局。而不加区别地将业绩、奖项作为加分项,无疑提高了新成立的中小企业参与政府采购活动的门槛,影响了政府采购政策功能的实施效果。

  最后,业绩、奖项加分成为普遍现象不利于健康有序政府采购市场环境的形成。2019年,我国政府采购市场规模已达到3.3万亿元,对我国经济社会发展起到正向的促进作用。而将业绩、奖项作为加分项,提高了新成立企业的参与门槛,新成立企业为了赢得政府采购合同,很大程度上会给出更低的报价,容易导致恶性低价竞争,严重干扰政府采购市场的良性发展。

  科学合理运用业绩、奖项类加分

  一是提高思想站位,把科学合理设置业绩、奖项类加分放在讲政治的高度去理解和把握。习近平总书记指出,“现代化经济体系,是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体”,我国庞大的政府采购市场作为现代化经济体系中的一环,其发展直接影响社会经济发展的全局。采购人、代理机构应摒弃认识误区,增强大局意识,将落实政府采购政策功能变成行动上的自觉,在业绩、奖项类加分设置上,秉承“加分是例外,不加是常态”的观念,处理好局部利益和整体利益的关系,更好地激发政府采购市场主体活力和创造力。

  二是业绩、奖项类加分项设置应与采购项目的具体特点相适应。通常,此类加分项只设置在复杂项目或者具有技术管理特点和特殊需求的项目中,如上文提及的病毒实验室类项目,且业绩、奖项加分不能体现或变相体现对供应商的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件要求。

  三是业绩、奖项类加分分值不应设置过高。笔者认为,业绩、奖项类加分分值以3分为宜,不宜超过5分,否则有为特定供应商“量身打造”之嫌,也不利于公平公正的市场竞争环境的形成。目前国内很多地区对业绩加分作了相应规范,值得借鉴。如《黑龙江省政府采购负面清单》中将“业绩分设置高于国家规定的扶持中小企业发展政策优惠分值”列入评审因素禁用条款,山东省乳山市在《关于进一步加强公共资源交易活动监督管理工作的意见的通知》中规定“投标人类似业绩赋分范围原则上不超过3分”等。

责编:罗帆
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