软件与硬件区别及采购方式的确定

      随着国家信息化进程的加快，各单位的软件需求不断增加，政府采购计算机软件也逐渐常态化。《政府采购法》及其实施条例、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）等，对政府采购做了诸多规范，包括采购方式、同品牌产品问题等。但是，计算机软件采购过程中仍存在诸多问题并没有完全得以解决，财政部87号令第三十一条对同品牌产品投标商按一家投标人计算的规定引起了很大的震动，计算机软件采购是否适用该规定，或者如何使用这个规定，都决定了采购任务能否顺利进行，为此，就如何选择软件采购方式进行如下讨论。
一、软件采购最常见的问题
     1.将软件功能需求作为技术参数
     人们在制作采购文件时，往往提出一些技术参数，要求投标商针对产品参数逐条做出响应，并将其作为评分、扣分标准，这是为了方便评标人员逐条比对，以确定是否满足技术需求而设计的。
     但应当明确的是，这些参数应该是已经生产出来、现实中已经存在的产品性能指标。而软件开发时，产品尚未产出，软件的技术参数尚不存在，是无法确定技术参数的。有些人把软件的功能需求逐条列出作为参数，让供应商逐条应答是否响应。但这的确不是科学实用的方法，由于这种不良做法导致供应商在投标文件中都会完全响应，而评标时无法考究其是否真正做得到，评标结果则是这部分技术参数各供应商都满分。虽然满分，但却没有真正反映开发商的技术差别，也就是说：这些技术参数形同虚设，毫无意义。
      2.软件升级改造时采购方法不当
     软件升级改造需要对现用软件的核心技术十分了解，而有些软件的技术甚至是在代码级体现的，其他人仅根据原开发商提供的技术资料、标准接口、源代码、设计架构等是无法完全掌握的，至少短时间内不可能详细了解，因为这就相当于做一个系统分析。
      如果采用公开招标方式，而中标人是其它技术服务商，可能在实施上大打折扣，造成采购人损失。
      3.特定软件也要求三个品牌投标
     特定软件是指用途特殊或自成系统的软件，其支持使用的文件格式也很特别，有些虽然也是成熟软件，但不可替代，或者是同类产品根本就不足三个品牌，如：WINDOWS操作系只有一个品牌。计算机操作系统有WINDOWS、UNIX、DOS等很多种，但各自搭建的系统运行环境不同。计算机系统平台不一样，操作方式就不一样，支持的文件也不一样，不能相互替代。除操作系统以外很多软件也有各自特点，例如图像处理软件很多，像PS和iSee等，虽然都是图像处理，但处理技术和性能都有差别，操作方法也不同，甚至支持的文件格式也不同，某些图像文件只能用特定软件打开。因此，在采购时就应注意，假如都采用公开招标方式采购操作系统或图像处理软件，就可能造成想买WINDOWS的用 户买到了LINUX。
     可见，软件采购方式十分重要。除了要研究政策，也要研究采购需求而灵活应用，不能“不分青红皂白”一概要求三个品牌参加投标。
二、硬件与软件采购的差别
     首先要搞清楚硬件与软件采购的特征区别，其次再去找准法律的切入点。
     1.硬件采购中的问题与解决
     硬件设备同档次的计算机设备，其参数性能相差不大，例如：各种品牌计算机在屏幕大小，内存、硬盘、CPU等相近，比较容易按参数设定扣分条目。
     在计算机硬件采购时，采购文件往往参照某个品牌产品去设定参数，评标时，凡是参数不一致的就扣分。这种做法很通用，但却不科学也不公平。首先，参考某个品牌制定参数就不合适，因为各个厂商都有自己的描述，不可能完全一样。可能有人会说，我参考某品牌产品参数，但去掉了很多专有条款，这是公平的。这其实是一种谬误，因为不同厂商在描述产品时所用的词语、语气是有区别的，某个产品的描述方法外人可能看不出来差别，可是其它厂商一看就知道这是谁的产品。此外，这种指定参数的方法也不科学，例如：学校要建一个通用计算机教室，提出了计算机CPU主频大于等于2.3这个参数，但是，如果某个供应商投标的计算机CPU＝2.2，评标时一定会被扣分。不过，如果认真想想，在实际使用时CPU是2.2和2.3的差别真的很大吗，应该说，在一般的教室应用中，这种参数差别可以忽略不计。
     笔者的主张是：无论采购什么设备，采购人应该只提供功能需求，而非设备参数。即提出：要用这些设备干什么。比如：要监控学校某个区域。那么采购人就应该给出区域图纸，让供应商根据自身的产品去为你设定一个技术方案，包括用多少设备、每个设备的性能参数、能够达到的目标等，供应商的方案中甚至连使用的设备数量和档次都互不相同。招标时就是去研究他们的方案，评标专家要对其可行性、优劣性及多种需求进行评审，找到最佳选择。
      再如：要建一个学生用计算机实验室，只需将这个实验室建筑基本条件、所容纳的学生人数、所做的实验内容都写进采购文件，至于到底用哪个品牌的计算机，由专家根据供应商的投标方案来评审。
2.软件采购方法选择
     软件是特殊产品，有些具有通用性，有些则不同，操作界面与使用方法“各自为政”是软件的特点之一。笔者认为软件采购大致分为四种情况，即：软件开发类、升级改造类、通用软件、专用软件。每种采购都有特点，采购方式也不尽相同。
  （1）软件开发类
     软件开发类应采取公开招标方式。软件开发属于技术服务，是供应商向采购人提供技术与服务的一种，其实质是供应商提供“技术服务”，而他也必须熟悉采购人业务。采购中涉及的技术并非难点，只要不是高精尖的，众多开发商都具备软件开发的技术能力，但是，软件的业务用途则不是开发商都能掌握的，比如开发税务系统软件，就要求开发商熟悉税务政策与工作流程，决不能靠采购人提供业务需求就直接设计系统。可是熟悉业务绝非短时间能够实现的，即使在本单位工作的人员也未必能全面掌握业务工作，更何况非本系统内人员。
     所有的开发商都认为自己有能力干好该项工作，但干上之后就会发现左也不对、右也不对，和采购人的想法总是一致不起来。难以解决的问题一堆，但时间却被白白丢掉了，采购人也损失，开发商也损失，最后不得不下马项目。
     软件开发项目采购时，从有利竞争的观点出发，仍应采用公开招标方式。不过，在采购文件制定时要考虑全面，避免上面例子的问题出现。
     如前所述，软件开发的技术大都不是障碍，但业务却是问题。软件的“功能需求”最重要，而多数用户却总结不成文字，需要开发商去写出来，这就比较困难了，这要求开发者必须充分理解用户业务和流程，逐步形成任务书。每个行业的业务流程是长期在该部门工作中形成的知识能力，工作时间越长，对工作理解越透。
     开发人员前期就是要对每个工作环节熟悉，但难点在对接。用户总是站在使用的角度提需求，开发者则是站在技术角度理解需求，当两者对不到一点时，开发很难达到目的。这时只有开发人员主动去站在用户角度考虑才能解决对接问题。很多软件人员往往希望将自己的编程思维方式强加给使用者，自己认为这样效率高、效果好。可用户习惯流程变了，就不顺手了，或者还得重新学习等，他们就不认可。你若打乱了他的工作步骤，就会导致用户不会用、不想用。
     例如：设计某高校设计招生录取管理系统。开发者必须了解招生录取的流程，从学生成绩数据库的设计、中间的流转、转专业、清退等各个业务都有政策要求，必须了解这中间的各种政策。特别是要明白，学校各个不同的用户都需要什么数据，领导要看到全面的统计数字，管理人员则需要方便的数据操作等，还要为不同用户提供不同的报表数据等。
     因此，招标中既要考察开发商技术能力，还要考察对业务理解程度。在评标办法中应设置这两个关键分值：
     一是通过考察相关业绩，判断业务和技术能力。同类业绩既能看出其技术能力，也能了解其对开发本系统所具有的需求理解程度。做过和没做过是有很大区别的，若没做过这项工作，那么他承诺的可信度就值得怀疑，承诺不等于一定能够实现，如果后期真的完成不了，双方的损失都无法弥补。
     另外，开发人员的相关软件、项目组技术人员的各种资历证书，以及工作经历等则是了解其技术能力的途径之一。
    二是评标环节应有业务理解讲述过程。这主要是考察其对开发任务的理解。因为理解业务需要时间，不熟悉用户业务就可能使开发周期变长，时间成本增加。在投标商讲解业务理解环节中可以提出关注的问题，通过问答来判断他对本单位业务流程的理解程度。
     注意，此类采购文件中不适合将软件功能模块作为评分参数。因为，在设计软件系统与开发过程中临时增加一些功能模块很容易。若将功能需求作为技术参数要求，根据采购法律法规，开发商就不能再增加或减少功能模块，而必须按采购文件规定执行。但实际中，多数采购人在要求开发系统的过程中都不同程度的增加或减少某些功能模块。
  （2）软件改造类应该采用单一来源方式采购
     改造升级是在原有软件的基础上完善、增加新功能，这种技术服务需要对原有数据及技术架构非常了解，否则就无法进行。虽然有些采购人在原开发商系统完成后，要求留有技术文档，也索取了源代码，但这并不意味着其他人就能够顺利实施本软件升级改造。不是原开发商的技术人员，首先要了解系统的各个技术环节，还要理解每行代码的用途，这无疑是在做系统分析。而通常，具备系统分析师能力的人可能为数不多。其次，新的开发人员还需要了解业务工作或流程，这又需要时间，甚至到最后拖累的大家都不想干了。此时，由于只有原开发者掌握核心技术，且唯一，只能采用单一来源方式采购。
  （3）通用软件选择公开招标方式
有些通用软件其功能相同、操作方法基本相同、支持的文件相同。如：视频播放软件、杀毒软件、数据压缩软件等。不同品牌产品功能基本相同，无论采购哪个产品都能用，这时应该公开招标。
  （4）专用软件应该允许同品牌产品竞争
    专用软件用途特殊、自成体系，支持的文件“很专”。例如操作系统WINDOWS和UNIX以及自成系统的软件，都有自己独特的用途，别的软件无法替代。有人也许会问，图像处理软件算哪类，众多图像处理软件，是否应该公开招标。这一点笔者的看法是，根据需要来决定采购方式，因为图像格式国际上没有统一性标准，软件开发商或有自己设计的图像文件格式，不同的图像处理软件大部分功能通用，但也有某个功能不通用。如果你采购的图像处理软件只用于通用方面，就公开招标，而涉及特殊用途，只能单一来源。
     可见，若专用软件一概公开招标，也可能使原来的用户麻烦很大，而类似于买WINDOWS却买到LINUX这样的情况，问题就更大。
三、采购方式中的法律问题
     专用软件非常特殊，通过上述分析可以看出，类似于操作系统这样的专用软件最适合的方法是询价采购、竞争性谈判、单一来源采购，但没有必要采用竞争性磋商方式，因为相对简单。这里必须明确，由于这类软件的特殊性，应该允许同品牌产品供应商进来投标。
     需要指出的是：财政部87号令对政府采购行为做了要求，其中第三十一条规定了投标同一品牌产品供应商按一家投标人计算。但应当看到：该规定最适合设备采购，对于软件等技术产品采购并不完全适应。首先是软件开发类采购不适合，因为这类采购事先并没有现成软件来投标，各个开发商都是独立的供应商，谈不上同一品牌问题；其次，特殊软件也做不到三个品牌来参加竞争，如前例：某些应用软件是基于WINDOWS操作系统运行的，那么采购操作系统时就必须指明WINDOWS，甚至连版本号也都有明确要求。这时如果还按87号令去要求必须有三个品牌参与竞争是不现实的。
     另一方面：公开竞争是政府采购的基石。货物采购中，不同品牌产品之间存在竞争，但是同品牌供应商之间难道就没有竞争了吗？这些供应商在技术能力、人员素质、服务质量以及价格方面也有竞争。
     所以，对87号令的执行应该根据具体情况灵活掌握，而不是“一概而论”。软件开发类和成熟通用软件采购可以采用公开招标方式；而软件升级改造类适合单一来源；成熟专用软件则适合询价采购、竞争性谈判、单一来源采购，并允许供应商投标同一品牌产品。
     软件采购不同于计算机硬件，不应简单的将其归结于服务采购而一概公开招标，特别是一些专用软件，其支持文件格式以及功能都比较特殊，一般不具有通用性；软件升级改造也不适用公开招标，这些都给制定采购文件提出了高要求。有些软件非常奇葩，以至于很难对其准确分类，采购工作中应认真研究采购特点，分门别类选择不同的采购方式，只有在充分理解和掌握软件完整功能用途的前提下，才能制作出科学采购文件，只要理由充分，论述明确，采购方法选择是能被允许的。