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PPP项目绩效考核与绩效评价

2020年07月09日 作者:杨元宗 郁春松 程鹏 打印 收藏

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  在PPP绩效管理相关的政策文件中,绩效考核与绩效评价是经常出现的一组概念,在项目实际操作过程中很容易混为一谈,与此类似的概念还有绩效监测、绩效监控等,本文简单分析如下。

  一、政策回顾

  《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)指出“ 项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报”。可见财金[2014]113号文使用的概念的是绩效监测,同时明确监测的依据是项目合同。

  《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)指出“政府方和项目公司通常会在项目合同中约定一个详细的绩效监控方案,以确保项目公司能够达到合同要求的绩效标准。”财金[2014]156号使用的是绩效监控的概念,同样明确绩效监控的依据为项目合同。

  《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)指出“存在下列情形之一的项目,不得入库:(三)……项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”。可见92号文使用的是绩效考核的概念,且明确了固化政府支出责任的具体表现形式。

  《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)指出“规范的PPP项目应当符合以下条件:建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任”。财金[2019]10号文使用的也是绩效考核的概念,且提出了完全挂钩付费机制问题。

  《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号)指出“各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目,财政部门应当按照合同约定,向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。对于绩效评价不达标的项目,财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。”财金[2016]92号使用的是绩效评价的概念,明确绩效评价结果用于安排财政预算资金,且绩效评价结果分为达标和不达标。

  二、概念辨析

  经查询《汉语词典》,监测解释为“监管并检测”,监控解释为“监测并进行控制”,考核解释为“考定核查”,而评价解释为“评估价值”;可见从字面意思来看,监测、监控、考核强调管控的过程,而评价更加强调结果的输出。

  结合前述PPP相关政策可以发现,绩效监测、绩效监控及绩效考核的依据一般都为项目合同,实施主体一般为实施机构,强调的是管控的过程;从这个角度看,绩效监测≈绩效监控≈绩效考核,可以统称为绩效考核。

  绩效评价概念源于财政支出项目,最早由《财政支出绩效评价管理暂行办法》(财预[2011]285号)提出,2020年2月25日《项目支出绩效评价管理办法》(财预[2020]10号)颁布后进一步予以明确“项目支出绩效评价是指财政部门、预算部门和单位,依据设定的绩效目标,对项目支出的经济性、效率性、效益性和公平性进行客观、公正的测量、分析和评判。”可见区别于绩效考核,绩效评价实质上是对项目支出的测量、分析和评判,强调的是结果的输出。

  2019年4月26日,为规范政府和社会资本合作项目绩效管理,财政部发布了《政府和社会资本合作项目绩效管理操作指引(征求意见稿)》(财办金[2019]39号,以下简称《征求意见稿》),进一步明确了绩效考核(监控)与绩效评价的概念。

  “PPP项目绩效监控,是指运用科学、合理的监控标准和监控方法,对绩效目标的实现程度和项目建设或运营工作执行的进度进行监控,准确地反映项目执行情况与项目绩效目标实现程度,纠正绩效运行偏差,确保绩效目标如期保质保量实现的管理活动。”

  与之对应,“PPP项目绩效评价是指行业主管部门会同相关部门及项目实施机构根据PPP项目合同设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效指标、评价标准和评价方法,对项目管理、项目产出、项目效果、可持续性等方面进行客观、公正的评价。”

  2020年3月16日,财政部正式发布了《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》(财金[2020]13号,以下简称《操作指引》)延续了《征求意见稿》的思路;《操作指引》没有直接定义PPP项目绩效评价的概念,同时修正了绩效监控的概念,指出“PPP项目绩效监控是对项目日常运行情况及年度绩效目标实现程度进行的跟踪、监测和管理,通常包括目标实现程度、目标保障措施、目标偏差和纠偏情况等。”

  《征求意见稿》和《操作指引》直接将PPP项目绩效考核(监控)与PPP项目绩效评价概念并列,一方面对容易混淆的两个概念做了明确,另外一方面也反映出财政部对绩效考核“过程输出”和绩效评价“结果输出”思路的认可。

  三、区别联系

  综合来看,PPP项目绩效考核与PPP项目绩效评价在以下方面存着差异:

  (一)实施主体不同

  根据《操作指引》,绩效考核(监控)实施主体为实施机构,实施机构可自行实施或委托第三方组织实施;绩效评价由于评价对象包含政府方,一般为委托第三方实施。

  (二)责任主体不同

  根据《操作指引》,绩效考核(监控)责任主体为实施机构;绩效评价报告由各级行业主管部门及财政部门进行复核,责任主体为同时包含行业主管部门及财政部门。

  (三)实施目的不同

  绩效考核是为了发现偏差,督促社会资本方完成纠偏;而绩效评价是为了发现项目实施过程中出现的问题,问题可能是社会资本方原因也可能是政府方原因,是由独立第三方进行客观评价。

  (四)时间顺序不同

  从时间顺序上看,绩效考核在先,绩效评价在后;绩效考核是绩效评价工作的基础和依据。

  (五)频次要求不同

  绩效考核一般为按照合同约定,每季度/半年/年度进行一次;绩效评价每运营年度开展一次,时间不迟于第二年度预算申报时间。

  (六)考察对象不同

  绩效考核对象一般为社会资本方,而绩效评价对象不仅仅包含社会资本方,还包括政府方;根据《操作指引》,实施机构PPP项目绩效管理工作开展情况也属于绩效评价范围。

  (七)结果运用不同

  绩效考核结果与付费直接挂钩,一般合同会约定根据考核结果计算项目付费情况;而绩效评价结果一般不直接与付费挂钩,根据《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号),绩效评价结果分为达标和不达标,《项目支出绩效评价管理办法》(财预[2020]10 号)则进一步将评价结果分为优良中差四档。

  参考文献:

  [1]PPP项目绩效评价研究综述[J].陈龙.财政科学. 2017(04).

  [2]PPP项目全过程绩效管理思考[J].杨宝昆.新理财(政府理财).2018(11).

  [3]关于PPP项目绩效考核的若干思考[J].吴益飞.现代经济信息.2019(18).

  [4]关于PPP项目实施绩效管理的几个重要问题[J].梅建明,张宽.财政监督. 2019(23).

  [5]PPP项目全生命周期绩效管理研究[J]. 韩雪,解本政,杨传宁.现代商业. 2020(05).

责编:梁晋
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