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进入2018年以来，受财政部《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金［2017］92号）、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金［2018］54号）、资管新规等从严监管政策的影响，相比于2014至2017年，2018年PPP项目成交数量和规模均呈现下降趋势。明树数据《2018年中国PPP发展年度报告》显示，2018年财政部口径共成交2185个项目，总投资规模为2.73万亿；全口径共成交2513个项目，总投资规模为3.16万亿。
2017年以来由于合规性审查及财承空间限制（前三年入库项目已挤占相当一部分财承空间）影响，入库项目个数及规模呈双降趋势，但地方政府有采用PPP项目打包操作的动力和需求，PPP项目包的个数和规模在各省市入库项目中仍占据着重要地位。
梳理后发现，由于PPP项目包有着区别于单体项目的特点与特性，在实施操作中面临着子项目较多、统一立项难、项目边界复杂、绩效考核难、财承压力较大、入库难、项目不确定性风险增加、项目供地融资等风险把控难、对社会资本要求更高、社会资本选择难、实施机构实施压力大、后期监管难等诸多难点。如何应对这些难点，解决PPP项目打包运作难，成为业界的一大难题。
针对上述难点，笔者提出以下七个举措解决PPP项目打包运作难的问题
举措一：
理性选择打包项目
选择采用项目打包模式操作还是单一项目分别操作不应是盲目的、轻率的，而应充分考虑子项目之间的关联性以及是否有利于提高公共服务供给效率。关联性分析是指子项目之间是否存在连接，服务供给主体是否一致，项目采用一个主体运营是否具有较强的可实现性。公共服务供给效率分析是指采用项目打包模式操作是否能有效提升管理效率，减少投资、运营成本，为社会提供更好的公共服务。笔者建议，一是要做好项目的可行性研究论证等前期工作，就采用项目打包模式操作的经济和社会影响进行充分论证，尽可能细化经济、技术指标。二是建议项目包内子项目类型差异较小，项目之间关联性强，减少在运营、管理、考核等方面的障碍。
举措二：
把握项目操作节奏
由于项目包自身的特殊性，想在较短的时间内迅速落地并不是明智之举，一味追赶项目进度可能导致项目方案在全面性和细致性上存在缺憾，对于项目操作的指导性不强。另外，急于求成可能使得政府方对项目产出需求、选择怎样的社会资本缺乏谨慎考量，最终影响项目操作质量和效果。因此，要把握项目操作节奏，制定工作计划表时在项目操作各个阶段预留充足的时间，扎实开展每项工作。
举措三：
严格开展财政承受能力论证
在项目识别过程中应严格开展财政承受能力论证，首先要综合考虑地方财政公共预算支出情况，通过分析近五年的一般公共预算支出额，参考当地经济发展综合指标，选取合理值作为未来一般公共预算支出额的增长率。增长率取值过低，对未来地方财政公共预算支出预估不足，会影响当地PPP项目的发展规模，而增长率取值过高，对未来地方财政公共预算支出盲目乐观，则可能产生“虚值”，影响财政承受能力论证效果；其次，应在符合政策方向和相关规定的前提下，合理安排利用政府性基金预算，从而更为合理的测算政府一般公共预算支出责任；最后，在开展财政承受能力论证后若发现政府一般公共预算支出责任较大，可能达到或者接近警戒线时，应当通过政府决策，根据项目推进必要性和紧迫性选择舍弃部分子项目，量力而行，在不突破极限的前提下，促进PPP健康发展。
举措四：
厘清项目边界，完善绩效考核
虽然PPP项目包建设、运营内容多，需求复杂，但扎实做好前期工作，有助于厘清项目边界。对于咨询公司来说，第一，要认真做好调研工作，通过调研掌握项目基本信息，了解政府诉求，确保项目方案的撰写基础扎实、内容丰富翔实、数据真实；第二，具体项目具体分析，在核心边界条件设计中要充分考虑PPP项目包的特点和特性，譬如，对于整体建设期较长的项目，要考虑分别进入运营期，分别考核、移交的问题；第三，要和实施机构充分沟通，对于用地方式、资产权属、政府付费、绩效考核、移交等核心边界条件设计的合规性、可行性达成一致。对于实施机构来说，一方面要明确项目合作内容，积极开展项目立项工作，为项目方案提供支撑，另一方面要协助中介机构调研，主动与中介机构沟通项目需求。
绩效考核是PPP项目的一个难点，对于PPP项目包而言，更是难上加难，尤其是运营期绩效考核，指标设置难度更大。一般除了参考项目包内各子项目相关的国家、地方、行业的技术规范标准、同类项目运营期绩效考核指标，还可在市场测试环节了解潜在社会资本对相关指标的合理化建议，另外，也可通过聘请外部专家的方式协助完善、细化考核指标，指标设置既要关注考核指标的科学性和完整性，也要关注其特殊性和差异性；考核流程应注重常规考核和临时考核相结合，结合项目合作内容合理选择考核频次；考核主体应从多方位着眼，除了监管单位考核，也应鼓励社会公众参与到考核中来。
举措五：
应对项目风险，增强可融资性
积极应对项目风险，设置合理的风险分担机制，完善风险分担流程与责任，提高风险预判能力。项目用地是项目满足开工建设条件的必要前提，针对项目供地问题，要结合不同子项目情况探索多样可行的供地方式，明确供地方式与供地责任，在供地延迟或无法实现时应约定相应的处理及补偿方案。项目成功融资是确保PPP项目有效执行的“食粮”，为增强项目可融资性，一是政府要诚信履约，勇于承担项目中的风险与责任，确保PPP项目操作流程规范，顺利入库；二是社会资本要制定科学、合理的融资方案，提供适当的增信手段；三是要开拓融资渠道，丰富融资工具，譬如引入PPP基金等；四是制定合理的退出机制，增强金融机构参与积极性，鼓励金融机构对PPP项目进行前期跟踪，充分了解项目信息，以利于增加对该类项目的信心。
举措六：
进行市场测试，合理设置资格
市场测试是在启动PPP采购程序前，政府用以检验项目方案能否吸引市场参与主体如潜在投资人、融资机构的意愿，并借此获得各类市场参与主体的反馈，对PPP方案进行调整完善的一种工具。PPP项目包一般大而复杂，市场测试对于该类项目落地大有裨益，通过市场测试环节能了解市场参与主体的参与意愿，有助于潜在社会资本了解项目信息，做出合理决策。对于需求复杂的项目，有利于社会资本留出更多的时间和精力组成优势互补的联合体，而且通过市场反馈意见能实现优化项目实施方案的目标。
对于该类项目，考虑到财务投资人、合作运营企业参与的因素，资格条件设置应考虑允许联合体投标。虽然《政府采购法》及实施条例没有对联合体成员个数作上限要求，但基于项目需求、管理效率和操作可实现性考虑，建议联合体成员个数不宜过多。对于运营内容复杂的项目，应考虑设置相关运营业绩经验要求。
举措七：
谨慎选择实施机构
实施机构在PPP项目中具有举足轻重的影响，尤其对于相对复杂的PPP项目包而言，实施机构的重要性自不待言。各级政府在选择实施机构时应遵循谨慎选择的原则，选择最有利于项目实施的机构担当此任，通过PPP领导小组协调其他行业部门积极协助项目实施机构开展工作，同时实施机构应重视PPP培训，主要负责人员和经办人员要理解PPP内涵及流程，以便对项目方案及合同进行充分掌握和把关。
分析认为，对于采用打包模式操作的这一类PPP项目，不能一味按照单体项目的思路操作，应充分考虑其特点和特性，尽可能细化、深化前期立项论证资料；严格开展财承论证，量力而行；厘清项目边界，细化、完善绩效考核指标；把握时间节奏，扎实开展每项工作；利用市场测试环节优化项目方案；合理设置资格条件，选择适格社会资本；积极应对项目风险，通过合理手段增强项目的可融资性；谨慎选择最有利于项目开展的实施机构，确保项目落地并顺利执行。
（文章内容来源于上海济邦苏蕾在PPP项目争端解决上刊发的《PPP项目打包运作难点分析及解决思路》一文）
