如何规制建筑业延期付款

　　在建筑行业，及时获得进度款对于保障建筑企业以及整个供应链的现金流至关重要。然而，延期付款现象在建筑行业中极为普遍，这不仅对中小建筑企业造成了严重的财务负担，还在一定程度上造成了社会问题。因此，近年来我国出台了一系列文件解决建筑业存在的延期付款问题，包括《保障中小企业款项支付条例》《保障农民工工资支付条例》《住建部工程造价改革工作方案》。实际上，建筑业的延期付款问题对于欧盟来讲也是一个难题。在整个欧盟，建筑行业受延期付款问题的影响极大，由于欧洲建筑业的增长正在放缓，延期付款的挑战预计会越来越严峻。

　　本文基于欧盟委员会下属的欧洲建筑行业观察站(ECSO)于2020年发布的《建筑业延期付款报告》(Late payment in the construction sector)，对原报告进行了精要整理，介绍了欧洲建筑业目前关于延期付款的现状、产生的影响，分析了建筑业中延期付款产生的原因，说明了欧盟对延期付款问题的具体政策应对，以供我国借鉴改善建筑业延期付款的问题。

　　欧盟建筑业延期付款的状况

　　除建筑业外，延期付款问题普遍存在于欧盟的各个行业中，尤其对中小企业的威胁越来越大。在欧盟28国中，47%的中小企业在2018年报告了与延期付款有关的问题，其中15%报告说他们经常遇到延期付款问题，32%报告说他们偶尔遇到延期付款的问题。作为欧洲经济的重要支柱，建筑业是受到延期付款影响最大的行业之一。63%的欧盟建筑企业报告说，他们被要求接受比预期更长的付款期限，58%的建筑企业接受了比他们预期更长的付款期限。这些数字表明，不公平的长期付款条件是建筑业的一个重要问题。同时，约40%的建筑企业赞成引入新的立法来打击延期付款行为。2018年，英国有34.7%的企业按时付款，低于欧洲平均水平42.8%(英国于2020年脱离欧盟，晚于欧盟报告的数据收集时间，为行文简便，本文不做区分)。与2018年欧洲所有行业的平均支付期限相比，英国的表现更差。

　　不公平的长期付款条件和延期付款行为会对建筑企业造成严重财务影响，包括现金流短缺、增长受阻、盈利能力下降和运营成本增加。大型企业和中小企业都会受到延期付款的影响，但中小企业在可用现金流方面的灵活性一般较低，因此对不公平的长期付款条件和延期付款更加敏感。与欧盟28国所有其他行业的平均水平相比，建筑行业的中小企业受延期付款的影响更大。首先，延期付款的主要后果是给建筑企业带来了现金流的短缺，引起企业因贷款等造成的额外财务费用，并可能导致错过商业机会;其次，严重的延期付款会导致企业破产，并在整个供应链上产生延期付款的连锁反应，导致企业倒闭数量的进一步增加，对整个国家的经济增长产生重大影响;最后，延期付款也为企业带来了一定的行政负担，企业需要投入时间和人力来追讨延期付款，还会带来高额的诉讼成本。

　　欧盟建筑业延期付款的原因

　　引起建筑业延期付款现象出现的原因主要有两个，一是建筑业本身的性质和特点，二是建筑业供应链的特点。

　　建筑业的性质和特点

　　建筑业存在两个主要问题会引起延期付款的出现，分别是争议问题和付款程序问题。

　　1.建筑业争议问题

　　由于建筑工程的复杂性和其潜在的不确定性，建筑工程往往会受到内外部风险的影响，导致实际结果与预期之间的差异，进而可能形成工程争议。争议产生的主要原因包括不同的现场条件、第三方妨碍或不可抗力事件、承包商未能恰当管理合同等。建筑工程很容易因货物和服务的质量问题而发生争议。为了拖延付款进程，一些业主还会对建筑企业提起毫无根据的质量争议，争议过程经常要持续数月才能得到解决，这种情况往往会导致延期付款。此外，业主越来越多地将工程款账单核查期作为一种工具，有目的地拖延其付款义务，导致建筑企业不得不等待极长的时间来获得付款，而不能及时采取法律行动。

　　2.建筑业付款程序问题

　　由于建筑工程的工期通常较长，付款过程会被分成几个阶段，包括预付款、期中付款和结算款。对于每一个阶段，建筑业的支付过程都相对缓慢，涉及相对较多的文件。一方面，业主和承包商需要确保合同义务的履行情况。另一方面，承包商在发出付款申请时往往必须提供大量的信息，这也会延长完成付款所需的时间。对于政府工程来讲，虽然政府延期付款的原因与企业不同，但其中一些原因也与付款程序有关。政府的付款会受到行政程序的影响，包括行政部门之间缺乏协调、行政效率低下等，在某种程度上导致延期付款的问题。

　　除此之外，上游企业延期返还质保金的情况在建筑行业也比较普遍，进一步加剧了延期付款的问题。在英国，供应链每个层级上的平均延误时间是几个月;与一级分包商相比，二级和三级分包商的平均延误时间更长。除了质保金问题，一些条款如“背靠背”支付条款，也会增加分包商的延期付款风险。

　　建筑供应链的特点

　　一个典型的建筑供应链是由多个阶段组成的，涉及多类实体，而且数量众多。建筑行业主要由两类参与者组成：少数大型建筑企业，以及众多从事专业承包的中小企业(99.9%为微型企业)，这些企业通常作为前者的分包商或承接小型项目。例如，在英国，平均每个建筑项目有70个分包合同，40%-60%的资本支出在供应链中。因此，一个建筑项目往往涉及一个大型建筑企业(作为总承包商)，以及若干分包商(一级)、次级分包商(二级)和供应商(三级)。因此，建筑业的供应链是分散的，建筑工程本身从设计到生产和维护阶段的付款也是分散的。由于付款的相互依赖性，延期付款问题会沿着供应链迅速蔓延，影响到许多分供企业，其中中小企业受到的影响最大。

　　此外，建筑业供应链中普遍存在的权力不平衡关系也是造成延期付款的关键因素。在企业与企业之间的关系中，一些大企业倾向于利用他们在供应链中的主导地位，故意拖延付款，以获得自己的财务优势。中小企业的规模较小，人力和财力都较弱，他们不得不接受较长的付款期限，并不愿在延期付款的情况下使用争议解决机制。在承包商和政府之间也存在权力失衡。一些研究表明，在所有行业中，政府往往比企业延期付款更严重，而承包商往往因为担心事后受到不利的对待而避免进入诉讼程序。

　　欧盟各国的政策应对

　　为了促进及时支付，欧盟颁布了面向所有行业的第2000/35/EC和2011/7/EU指令，规定对于企业间的交易，最长付款期限为60天;对于政府和企业之间的交易，最长付款期限为30天。响应欧盟的要求，大多数欧盟成员国都在其各自国家的法律中提出了比2011/7/EU指令更严格的规定，以缩短支付期限。上述指令的实施得到了较好的效果，平均而言，在过去几年中，欧盟整体付款期限从2011年的56天下降到2018年的34天。

　　为了解决建筑业延期付款的问题，一些欧洲国家普遍采用事前的预防性措施和事后的纠正性措施相结合的手段，综合使用硬性法规和软性规范。

　　预防性措施

　　1.硬性规定

　　欧盟国家针对建筑业作出的具有强制约束力的规定一般包括：严格的付款条件、发票管理措施以及付款方式的透明度。

　　(1)严格的付款条件

　　严格的付款条件指各国法律中规定了严格的最长付款期限。如英国《建筑法》规定，如果双方未能约定最后付款期限，则最长付款期限为24天，并且禁止建筑合同中的“背靠背”支付条款。尽管法律如此规定，但报告指出其实际效果并不理想，原因在于合同中都会明确约定更长的付款期限;并且，分包商为了保持与总包商或业主之间的良好关系，通常会愿意接受更长和更灵活的付款条件。此外，这些问题的出现也与缺乏监督和执行机制有关，无视相关法律规定的机构和企业很少受到惩罚。

　　(2)发票管理措施

　　解决延期付款问题的另一个方法是促进支付进程，欧盟国家的主要举措是引入项目银行账户(Project Bank Account)和电子发票系统。

　　项目银行账户是一个环形账户，可以由业主直接向供应链上的某方付款(见图1)。因此，分包商不必等待总包商得到业主的付款，就可以直接获得付款;在供应链的下游也是如此。项目银行账户有助于确保付款的确定性、安全性以及付款速度，可以增强付款的可视性，减少对借款或融资信贷的需求以及争议的数量。报告指出，英国的一些地区已率先使用项目银行账户，并产生了积极的结果，特别是对建筑业中小企业而言。然而，项目银行账户的实行也有一些挑战。首先，建立和运行项目银行账户的时间和金钱成本较高;其次，项目银行账户是针对某个特定项目的，这意味着不同的项目需要建立新的账户;最后，建筑业仍然缺乏对项目银行账户模式和优势的理解。

　　除了项目银行账户，电子发票系统也可以帮助加快建筑供应链上的支付进程。对建筑供应链来说，电子发票系统可以激励供应链上的建筑企业使用无纸化发票，减少传递发票的时间和成本。其优点在于可以缩短付款时间，有利于总包商向其分包商提供更快的付款，在整个供应链中产生积极的连锁反应。但因为存在与企业使用的会计软件的兼容性问题，也对实施过程构成了重大的挑战，现阶段还没有足够的数据来评估该措施的实际效果。

　　另一项加速建筑业支付的举措是对建筑货物和服务进行反向征税。在这种情况下，承包商开出的发票将不计算增值税，税款将由业主来支付。这有助于保持该行业一定程度的流动性，避免现金流问题。

　　(3)付款方式的透明度

　　付款方式的透明度与欧盟作出的要求大企业披露付款行为的强制性规定有关，该规定主要适用于大型企业。这可以帮助建筑企业检查业主的支付操作，以及客户和商业伙伴的偿付能力。

　　2017年1月，英国政府通过并公布了《英国支付操作和绩效条例(UK Payment Practices and Performance Regulations)》，要求达到一定规模的企业每半年报告一次其支付操作、绩效和政策。如果企业不公布报告或公布虚假或误导性信息则构成一种刑事犯罪，可能导致罚款等形式的制裁。这些举措产生的支付操作数据可在公共领域获得，是对大企业的一种激励，通过证明其良好的支付操作，可以吸引合格的分包商。同样，中小企业也可以使用这些数据考虑与哪些企业建立商业关系，从而相对提高他们在建筑供应链关系中的权力平衡地位。

　　2.软性规范

　　非强制性的预防措施大多集中在两类方法上，分别是：提高认识的宣传活动和编制良好实践准则。

　　(1)提高认识的宣传活动

　　提高认识的宣传活动是指旨在提高公共机构和企业对于不公平的长期付款条件和延期付款有关的问题、权利和补救措施的认识的活动，它们可能间接或直接地针对建筑业。该项活动通常由建筑业协会主导，有时是在政府的合作和支持下进行的。英国小企业联合会于2019年开展了主题为“公平报酬，公平竞争”的宣传活动，旨在让人们更好地了解英国的延期付款问题，告知社会政府的最新政策，并强调协会倡导的一些措施。西班牙还建议建立一个跨部门平台，通过公开披露的形式来打击延期付款，促进及时付款文化的形成和欧盟有关及时付款指令的遵守。不过，及时付款主要依赖于公共部门和企业的自我约束和意愿，所以该项宣传活动的影响效果还是相当有限的。

　　(2)编制良好的实践准则

　　良好实践准则是不具强制约束力的措施，通常由建筑业协会或政府部门主导，以激励建筑公司及相关企业和公共机构改变其支付行为。这些措施通常通过在支付方面做得好的公司对自身相关实践的交流，鼓励公司以身作则，参与到良性循环中。良好实践准则是整个欧盟最常见的倡议之一，然而，因为缺乏相应的监测、奖励或制裁举措，这些实践准则很难产生预期的效果。英国于2014年推出了建筑供应链支付宪章(construction supply chain payment charter)，该宪章以11项公平支付承诺为基础，针对公共和私营部门的客户、承包商和分包商。签署宪章的成员同意在他们的经营活动中适用公平支付承诺。虽然该宪章的目标是让成员根据一套关键绩效指标报告他们的支付表现，但没有公布关于关键绩效指标和监测遵守情况方法的细节，由于缺乏相应的监测和执行机制，该宪章似乎没有对英国建筑业产生强烈的影响。

　　纠正性措施

　　1.硬性规定

　　建筑业的主要硬性纠正措施与争议解决机制有关。争议解决机制通常由裁决程序(adjudication)、仲裁程序和诉讼程序组成。裁决被认为是将各方带到谈判桌上的一种方式。在爱尔兰、英国以及匈牙利对建筑业的支付争议强制采用裁决程序。裁决程序相对较快，在爱尔兰和英国最多20天，在匈牙利最多为30天，而且在行政要求和文件方面比仲裁程序的费用和要求要低。虽然引入裁决程序的新做法满足了建筑业利益相关者的一些工期和成本方面的期望，但通过案例数据可知，裁决不是一个简单的过程，它往往比预期花费更多的时间。

　　2.软性规范

　　建筑业的软性纠正措施主要是指调解这一争议解决机制。调解是一种由中立的第三方，即调解员，协助各方友好地解决争议的方法。这个过程不具约束力，可以让双方更好地了解利益相关方的需求和利益，从而达成友好解决争议的协议。基于商业的考量，企业会更倾向于调解而不是裁决、仲裁和诉讼，因为调解花费的时间和资源更少，同时还能维护良好的商业关系。虽然建筑业的争议比较常见，但报告指出，欧盟还很少有国家为建筑业设立专门的调解机制。

　　启示

　　关于如何改善建筑业延期付款的问题，我国可以从欧盟的《建筑业延期付款报告》获得以下启示。

　　首先，加强对于建筑业及时付款方面的立法。2020年，我国颁布了《保障中小企业款项支付条例》，明确规定“机关、事业单位从中小企业采购货物、工程、服务，应当自货物、工程、服务交付之日起30日内支付款项。”不过该条例仅适用于中小企业，我国尚未在整个建筑行业设立促进及时付款的法律法规。另外，我国还应加快推进快速高效的工程款支付争议解决的争议评审机制，通过法律法规赋予争议评审结果一定的强制性和约束力。

　　其次，加强建筑业市场主体的诚信体系建设，要求其披露付款操作。政府部门要对建筑行业的付款行为进行更密切的监控和报告。当出现违规行为时，要及时予以适度的行政处罚，从而从长期改善建筑业的市场环境。

　　最后，建立一个多方利益相关者广泛参与的信息共享平台，在行业层面定期交流信息和良好实践做法，倡导良性的行业文化。