中美中小创新企业政府采购制度比较分析

　　随着大数据、云计算等信息技术的中小企业已成为推动科技尽快转化为生产力的重要力量，是国家技术进步的重要载体。对美国政府支持本国中小创新企业政策进行分析，有助于完善我国政府采购管理制度，推进我国创新产业快速发展，引导中小企业创新研发，最终建立有中国特色的政府采购订购制度，充分发挥政府采购对我国企业创新的引领推动作用，促进经济高质量发展。

　　中美中小创新企业政府采购管理制度比较

　　美国中小创新企业政府采购管理制度概况

　　美国所称的小企业相当于我国的中小企业。为推动本国小企业创新发展，美国国会成立了小企业管理局，专门负责处理本国小企业各项事务，小企业管理局创立至今已有近70年历史，属于内阁级联邦机构，主要致力于本国小型企业发展。为支持小企业创新发展，美国国会依据美国联邦政府1982年出台的《小企业创新法令》，制定了小企业创新研究计划(以下简称SBIR)，这是美联邦政府组织开展的一项全国性、持久性的小企业技术创新计划。

　　1.资助条件

　　美国小企业需结合自身企业优势和企业发展规划，通过申请SBIR计划，争取获得政府资助。具体条件为：一是企业法人须是美国籍，并且独立经营核算。二是企业目标明确，追求盈利。三是企业雇员是创新研究项目的主要研究者。四是企业规模小于等于500人。

　　2.计划实施

　　美国SBIR计划分为以下三个阶段，每一个阶段的时间周期以及获得的资助金额都有不同。第一个阶段为项目(产品)技术可行性论证阶段。即针对目标项目，开展技术和产业化的可行性论证研究。这一阶段最长需要6个月时间，获得最高资助金额约为250,000美元。第二个阶段为项目(产品)技术拓展阶段，重点评估技术的市场化潜能。只有通过第一个阶段即启动阶段才有机会争取第二阶段的资助，这一阶段最长时间周期为2年，资金取决于第一阶段取得的成果以及第二阶段拟议项目的科技价值、可行性和商业潜力。第二阶段最高资助可达到750,000美元。第三个阶段为项目(产品)技术转化阶段，即在第一、二阶段的基础上，谋求技术和产品的市场商业化。最终目的是将项目(产品)成果推向市场，转化为生产力。需要说明的是，在这个阶段，政府部门不再进行款项资助，主要依靠市场推广从而获得商业投资。

　　我国中小创新企业政府采购管理制度概况

　　党的十八大以来，国务院、国家部委相继出台了一系列推动国内创新产业发展的扶持政策和行动指南，如《国务院办公厅关于推广支持创新相关改革举措的通知》《工业互联网创新发展行动计划(2021-2023年)》《关于新时期支持科技型中小企业加快创新发展的若干政策措施》等。

　　同时，政府采购制度改革进程也在快速推进。一是通过修订完善政府采购制度，持续加强对创新企业推动引导。《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》明确提出，政府采购应当有助于实现经济和社会发展目标，包括节约资源、保护环境、支持创新、促进中小企业发展、扶持不发达地区和少数民族地区、维护弱势群体利益等。二是已制定发布的《政府采购需求管理办法》和正在修订的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》对创新型企业、创新研发产品均设立了相应条款和引导措施。

　　中美中小创新企业政府采购方式比较

　　美国中小创新企业政府采购方式

　　1.美国政府采购流程

　　美国政府采购流程一般由三个阶段组成。一是制定采购计划阶段。政府各部门按照国会批准的预算，提出需要采购的货物、服务和工程，作出采购数量、时限、价格、功能、服务要求等信息的详细说明。美国政府采购预算制度同样要求无预算不采购，同时也不允许超出预算采购。二是签订采购合同阶段。联邦集中采购机构或各部门采购机构根据制定的采购计划，按照法律规定的采购方式和程序，签订采购合同。采购活动要遵循充分竞争的原则，向所有有意于参与政府采购活动的供应商提供公平竞争的机会，以最有利的价格为条件，在合同规定的合理时限内采购到质量合乎要求的货物、工程和服务。三是监督合同履行阶段。这个阶段由各部门接受过专业培训的人员负责，督促供应商履行合同，在质量、数量及交货期等方面达到合同要求。

　　2.中小创新企业采购流程及方式

　　针对中小创新企业政府采购项目，美国采用了一种比较简易快捷的采购方式，即采购订单方式，具体是指由政府发出、提供购买货物或服务的采购意向，包括根据规定的条款和条件进行的建设和研发，使用简化的采购手续。

　　采购流程为：采购人和供应商采用竞争性谈判方式，供应商不再参与准备响应文件、投标、等标等繁琐程序，双方直接对项目技术服务需求进行谈判，这样大大减少了双方工作量，缩短了项目采购周期。谈判或协商成功后，采购人向供应商发出采购订单。政府可以对采购订单进行修改、终止或取消;供应商可以在订单执行过程中，提出新的思路或建议。

　　采购订单需明确货物数量或所订购服务的范围、交付货物或要求提供服务的确定时间日期和目的地、质量检查事项、产品结算价格或限制金额、付款方式等事项。

　　3.订单方式的竞争程度

　　目前，美国创新产品采购订单全部采用竞争性谈判的采购方式。一是谈判方式灵活多变，可以保证各级政府机构买到货真价实的商品及高质量的服务。采购人、供应商就项目货物和服务的质量进行谈判，便于供应商了解采购人实际需求和应用场景，也便于采购人了解供应商的企业实力，从而判断其研发能力，通过竞争降低成交金额。如果采购人认为供应商提供的实施方案优于潜在需求，还可以适当提高采购金额。二是采购人通过采购订单方式，降低政府资金管控风险。采用采购订单方式的项目，采购人往往无法明确技术指标具体要求，需要通过竞争性谈判，由供应商提出应对方案和预算成本，并提出保障方案和最终结算方式。如果供应商提供的产品或服务达不到采购人的实际需求，或超出所承诺的货物或服务周期，采购人可以单方面终止合同，实际产生的损失由供应商承担。

　　中国中小创新企业政府采购方式

　　我国政府采购采用以下采购方式：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购。公开招标是政府采购活动中普遍采用的采购方式，随着《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)的实施，对于技术复杂或者性质特殊、专业性强的项目，可采用非公开招标和邀请招标。采购人可结合实际需求和项目特点，灵活选择采购方式。

　　中美中小创新企业政府采购合同类型比较

　　美国小创新企业政府采购合同类型

　　1.美国政府采购合同类型

　　《美国联邦政府采购条例》有关条款对合同类型规定了六类：固定价格合同、成本补偿合同、激励合同、不确定供货合同、时间——材料合同以及基础协议和基础定货协议。

　　除了以上六类合同类型之外，有时根据特殊的采购需求，适用一些特殊的方法来洽谈签订采购合同，形成了特殊的合同类型。具体包括多年期合同、有选择权的合同、与领导公司签订的合同、根据经济法案的整体采购合同以及管理和运营合同。

　　2.美国小企业创新研发合同的获取方式及类型

　　美国小企业可以通过采购订单方式获得政府采购合同。根据SBIR的规定，政府机构需要在各财政年度开始前，完成项目征集(招标)公告的起草、计划和发布工作。获得采购订单的小企业和采购人签定固定价格合同，在合同条款中明确具体任务和各自承担的责任。通过第三阶段评估的小企业，联邦政府须向小企业授予非竞争性合同，以帮助通过第三阶段的小企业获得更多的采购合同，加快创新产品市场化和商业化。

　　中国小创新企业政府采购合同类型

　　根据《预算法》第十三条规定，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。因此，我国政府采购预算一经确定，一般不得调整或调剂，确需调整或调剂的，按照预算法规定履行批准程序，还应向社会公开。

　　当前，我国的政府采购合同主要采用固定价格模式，即在采购人和供应商约定的风险范围内价款不再调整的合同。

　　我国建立政府采购订购制度环境分析

　　外部环境

　　当前国内外发展形势，为制订政府采购订购制度创造了有利条件。我国从美国进口的高新技术产品以及核心技术被严格管控，国内核心技术的发展被严重制约，为应对“卡脖子”问题，党的十九届五中全会提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，并将其摆在各项规划任务的首位进行部署。为贯彻落实十九届五中全会精神，各政府部门正积极通过政府采购活动，为创新企业、创新产品搭建宣传平台。同时，国外政府采购也对本国创新产品制定了扶持措施，以保护本国企业。

　　内部环境

　　近年来，中小企业已成为提升我国综合国力、推动民族复兴的重要力量源泉，是国家创新领域的主力军。一是充分利用“互联网+”及工业互联网产业发展，招揽国内外先进人才，快速充实企业研发力量。在信息化时代，科技创新、航空航天、5G技术已成为我国重点发展的方向，中小企业可充分发挥自身灵活多变的企业优势，深入了解行业情况，招揽人才提升研发队伍创新能力，挖掘自身潜力。同时，帮助企业由原来“闭门造车”的研发模式，转变为开放的研发模式，构建让外部资源无障碍进入的平台生态，平台上聚合的资源越多、信息流动越快、平台使用者交互越深，企业的研发网络就越有张力。二是合理运用国家扶持政策，稳步推进研发进度。资金是中小企业最为关心和赖以生存的基础，国家和地方政府通过出台一系列的政策规定，如制定税收优惠政策、专项资金管理办法、保险补偿等，缓解中小企业面临的资金问题和财务压力。同时，中小企业持续发挥稳步迈进、踏实苦干的工作作风，保持沉稳、戒急戒躁的工作态度，给员工充分的研发空间和稳定的工作环境，通过国家扶持、企业努力共同创造出真材实料的创新研发成果。

　　创新产品和服务在采购过程中遇到的问题

　　虽然国家为推动国内创新产业相继出台了一些扶持政策，但在具体落实过程中，依旧存在一些问题。一是采购人在制定采购需求和采购方式时存在顾虑。政府采购首先要保证采购活动的合法性、合规性，通过财政监管保障资金的安全性和时效性，杜绝腐败和暗箱操作。《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号)明确要求，“采购人对采购需求管理负有主体责任，按照本办法的规定开展采购需求管理各项工作，对采购需求和采购实施计划的合法性、合规性、合理性负责”“不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购，一般采用谈判(磋商)方式采购，根据实现项目目标的要求，采取固定总价或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式”然而在实际执行过程中，由于我国尚未建立明确的首购订购制度，采购人往往会心存顾虑，倾向于选择市场上已经成熟的产品和服务。二是供应商在推广创新产品和服务过程中存在疑惑。目前，中小创新企业如雨后春笋般急速增长，国民的创新热情也十分高涨，这是国家政策的导向在发挥作用，也是社会发展的必然趋势。通过政府平台进行宣传推广，是创新产品和服务快速进入资本市场的捷径之一，但是由于相关制度尚不明确，采购人不敢贸然采购，供应商也在考虑风险问题，同样不敢贸然投入成本。

　　建立中国特色政府采购订购制度的建议

　　通过中美中小创新企业政府采购管理制度比较，笔者建议，不断完善我国政府采购制度，建立具有中国特色的政府采购订购制度。一是明确采购方式，构建创新产品和服务全新的采购模式。针对创新产品和服务，明确采用竞争性磋商或竞争性谈判方式，缩短采购流程，提升采购效率。二是根据技术路线，明确成交供应商数量不受限制。针对新冠肺炎疫情病毒，科学家们研发出了灭活疫苗、减毒疫苗和基因重组疫苗，这三种疫苗分别采用了不同的技术路线，可以达到同样的效果。对于创新产品和服务的采购项目，也应不限制成交供应商数量，激发创新潜能。三是明确不同合同类型，设定相应条款。在不违反我国现行财政资金预算制度的基础上，通过签订不同的合同类型，保障采购人和供应商的合法权益，如成本补偿合同、激励奖励合同等，根据不同的合同类型，划定核心条款，如设定阶段性条款、资金补偿条款、激励奖励条款、时间供货条款及双方须承担的责任等。四是明确验收标准，允许采购人单方面终止合同。为保障财政资金安全，对于不能按照合同约定完成供货和服务的情形，允许采购人在未征得供应商同意的情况下，单方面终止合同，这样既可以节约财政资金，也可以督促供应商谨慎对待采购项目，做好前期论证工作。

　　结论

　　通过建立中国特色的政府采购订购制度，有利于围绕国家重大战略，引导与驱动全领域产业创新研发;明确资金资助付款方支付式，促使各预算单位贯彻落实，使创新产品和服务能够通过政府采购方式引导宣传，最终顺利进入政府采购市场，为其不断成熟与完善提供资金和市场环境支持。

　　(作者单位：中招国际招标有限公司)

　　参考文献：

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　　[2]倪超,孟浩.美、德中小企业技术创新扶持政策研究及其启示[J].红河学院学报,2017,1008-9128(2017)06-0088-04.