发改委 16 号令中“预算资金”该咋理解

　　《必须招标的工程项 目规定》(国家发改委16号 令，以下简称“16号令”) 发布以来，不少业内人士 与笔者探讨“预算资金”问 题，其中不乏业内专家及相 关管理人员。那么，如何准 确地理解16号令中的“预算 资金”呢?

　　16号令中预算资金该如何 理解

　　16号令中的“预算资金”是 什么含义?笔者认为，一个概念如 何解释，排第一依据的应该是相关 的法律。涉及预算资金，最权威的 立法当然是《预算法》，该法使用 了预算资金这个词，但没有对其概 念进行解释，比较相近的是，该法 解释了“预算”的概念，该法第四 条规定：“预算由预算收入和预算

　　支出组成。政府的全部收入和支出 都应当纳入预算。”显然，《预算 法》中的预算，是指财政预算，则 预算资金应当是财政资金。《政府 采购法》使用了“财政性资金”一 词，《政府采购法实施条例》对财 政性资金的概念进行了解释：“政 府采购法第二条所称财政性资金是 指纳入预算管理的资金。”这样， 可以得出结论，预算资金与财政资 金应当是同一概念、至少是范围差 不多的概念。这个问题之所以会存在，原因在于，各类资金都使用预 算的概念，比如，国有企业是否使 用预算这一概念?答案是当然的。 根据《现代汉语词典》的解释，“预 算①(名)国家机关、团体和事业单 位等对于未来一定时期内的收入和 支出的计划：财政预算。②(动)做 预算：经过预算，需要投资三十万 元。”比如，业内经常使用的工程 预算，当然不仅限于政府预算。因 此，比较合理的处理，是16号令应 当使用政府预算资金、或者财政性 资金这样的概念。当然，如果再往 上推，问题出在《预算法》。《预 算法》其实并不管所有的预算 (也不可能管所有的预算)，合理 的名称应该为《政府预算法》。

　　为什么要规定“使用预算资 金 200 万元人民币以上，并且 该资金占投资额10%以上的项 目”属于全部或者部分使用国有 资金投资或者国家融资的项目? 因为与此并列的第二种情况“使 用国有企业事业单位资金，并且 该资金占控股或者主导地位的项 目”，并没有规定资金的起算金 额。结果会出现这样的理解：使 用国有企业事业单位资金，一个 150万的设计项目，属于必须招 标的项目，而使用财政资金的， 一个150万的设计项目，不属于 必须招标的项目。这样的理解显然不合理，因为对于必须招标的 项目，对财政资金项目的要求应 该高于对非财政资金的国有企业 事业单位资金。针对上述问题， 笔者认为只能得出这样的一种解 释，“使用预算资金 200 万元人 民币以上，并且该资金占投资额 10%以上的项目”，强调的是该 资金占投资额10%以上，即使用 国有企业事业单位资金，要求 该资金占控股或者主导地位的项 目，而财政资金则降低到该资金 占投资额10%以上，就属于全部 或者部分使用国有资金投资或者国 家融资的项目。笔者认为，150万 的使用财政资金的设计项目，必须 招标。因为，即使认为150万不属 于全部或者部分使用国有资金投资 或者国家融资的项目，则应当适用 《政府采购法》，而在政府采购 领域，设计属于服务类项目，各 地规定必须招标的限额都低于150 万，仍然必须招标。但这样的理 解显然不是国家发展改革委制定 16号令时的初衷。

　　笔者认为，16号令第二条的 规定存在问题，应当删除200万的 起算规定，改为：“全部或者部分 使用国有资金投资或者国家融资的 项目包括：(一)使用财政资金且 该资金占投资额10%以上的项目; (二)使用国有企业事业单位资金，并且该资金占控股或者主导地 位的项目。”

　　关于“预算资金”问题与同 行的探讨

　　笔者对16号令第二条中关于 “预算资金”的规定进行探讨后， 认为应当把“预算资金”改为“财 政资金”，删除200万的起算规定。

　　对这一问题的讨论，引发了业 内很多专家的热议。总体来说，大 多数业内人士对这一建议持赞成态 度，但也有一些专家不赞成这一建 议。其中，以河北省发改委张作智 处长的观点为代表。张作智处长是 招标采购领域的著名专家，在《招 标投标法实施条例》起草和招标师 培训教材编写等方面均有重要贡 献。他专门跟笔者电话就此问题进 行了讨论。他的观点主要有以下两 点：第一，16号令中的“使用预算 资金 200 万元人民币以上，并且该 资金占投资额10%以上的项目”， 200万预算资金是指“项目总投资 额”，如果这样理解，一个设计费 为150万的项目，总投资额应当是非 常巨大的，如果都是财政资金，当 然远超200万，因此不存在是否应 该招标的问题，当然应该招标。第 二，加上200万的限制，是为了简政 放权，避免财政资金数额不大的项目也必须招标。

　　笔者认为，上述观点值得商 榷。第一，“使用预算资金 200 万 元人民币以上，并且该资金占投资 额10%以上的项目”，此处项目使 用资金，是否可以直接得出是项目 总投资的资金?笔者认为不能。

　　行业内一般说的项目，有可能 是指建设项目整体，也可能是施工 项目、设计项目等。如我国最大量 和最主要的项目经理，就是指的施 工项目经理。《注册建造师管理规 定》(建设部令第153号)第三条规 定：“本规定所称注册建造师，是 指通过考核认定或考试合格取得中 华人民共和国建造师资格证书(以 下简称资格证书)，并按照本规定 注册，取得中华人民共和国建造师 注册证书(以下简称注册证书)和 执业印章，担任施工单位项目负责 人及从事相关活动的专业技术人 员。”在招标投标领域，也经常从 施工、设计角度使用项目一词。特 别需要提出来的是，与16号令存在 承继关系的发改委原3号令(《工 程建设项目招标范围和规模标准规 定》)，涉及招标金额标准时，使 用了两个词：单项合同估算价、项 目总投资额。对于项目总投资额， 是专门用了这样一个词。由于我国 目前在招标时直接对建设项目整体 进行招标(即工程总承包或者EPC招标)还很少，绝大多数都是勘 察、设计、监理、施工、材料设备 分开进行招标的，16号令也是基于 这样一个情况制定的，而在设计、 施工等分开招标时，相关人员判断 是否需要招标，一般看的是施工、 设计等的单项合同估算价，这也是 16号令删除项目总投资额规模标准 的原因之一。在这样的大背景下， 如果认为200万的项目投资就是指 的一个被废止使用的“项目总投资 额”，无论如何让人费解。当然， 笔者不是认为200万元不可以是指项 目总投资额，但笔者认为必须在规 定上加以明确。笔者跟张作智处长 开玩笑，这个200万是不是你加上 的?是不是你的意思是指项目总投 资额?他否认。

　　笔者的看法，不论是谁的意 见，在立法中都应当明确其含义， 并且不能胡乱解释，尤其不能做出 有悖立法精神的解释。并且，即使 把200万理解为项目总投资，仍然不 能彻底解决以下问题：国有企业勘 察、设计、监理100万必须招标，但 财政投资项目超过100万的勘察、设 计、监理确无需招标的荒唐结论。 因为有的时候，项目总投资可能只 是或者主要是勘察、设计、监理。 只是这个概率发生的可能性大大降 低了。但制度追求的是周延，而不 仅仅是管大概率情况。

　　关于简政放权，笔者的看法， 主要针对的应该是民事主体，对 财政投资，谈不上简政放权，甚 至应该进一步加强管理，对于 200万的财政投资，不应该从招 标的角度放任不管。即使财政资 金的使用也需要放权(肯定不是 简政)，也只是把行政权力从高 级别的行政机关下放到下级行政 机关。更何况，如果认为这是简 政放权，完全可以提高10%的比 例，如20%。单纯从金额角度， 认为200万以内的投资就不属于 “全部或者部分使用国有资金投 资或者国家融资的项目”，比 如，一个全部由财政投资的100万 的项目，不属于“全部或者部分使 用国有资金投资或者国家融资的项 目”，无论如何是说不通的。因为 “全部或者部分”是个比例概念， 因此从比例上加以限制是合理的， 即使认为对于财政投资金额小的 项目可以不招标，也只能从投资 比例上去认定不属于“全部或者 部分使用国有资金投资或者国家 融资的项目”，就如是否认定属 于全部或者部分使用国有企业投 资项目，也是从比例认定是一样 的，金额数量则只是解决招标规 模标准的，不应该作为解决资金属 性的标准。