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一、政策颁布背景及创新
2012年1月1日，《政府采购促进中小企业发展暂行办法》(财库〔2011〕181号，以下简称《暂行办法》)正式实施，近10年来，通过政府预留份额、考核评审优惠等政策措施，扩大中小企业在政府采购方面获得的份额。该办法实施以来，越来越多的中小型企业投入到政府采购中，目前我国政府采购给予中小型企业的份额占我国政府采购总规模的比重已经超过70%。但是，政策执行中也逐渐暴露出预留份额措施不够细化、采购人主体责任不明确等问题。因此，2020年底，财政部、工业和信息化部共同制订并发布了《政府采购促进中小企业发展管理办法》(财库〔2020〕46号，以下简称《管理办法》)，并于2021年1月1日起正式实施。《管理办法》中的政策要求相较于《暂行办法》有了很大程度的补充和完善：
(1)细化预留份额的规定，预留的采购份额在政府采购预算中单独列示，执行情况向社会公开;
(2)完善政府采购项目价格评审优惠方法;
(3)多措并举支持中小企业的发展，在资金支付、信用担保等方面对于支持中小企业也作出了明确规定;
(4)增强预留份额可操作性，细化了预留份额四种具体方式，包括采购项目整体预留、设置专门采购包、采购人要求联合体参加或者要求供应商分包等;明确了不适宜由中小企业提供、可以不预留给中小企业的五种具体情形，便于采购人科学合理地预留采购项目。
二、相关政策要求梳理
1.企业划型标准
《管理办法》中明确了企业划型标准。在编制采购文件时，代理机构首先要与采购人沟通并确认项目所属的行业类型，如果一个项目中涉及多个标的物的情况，需要分别明确。针对行业类型划分，可根据《工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部关于印发中小企业划型标准规定的通知》(工信部联企业〔2011〕300号)确定类型，也可通过国务院客户端或工业和信息化部网站的“中小企业规模类型自测小程序”查询类型。现行中小企业的分类划分标准中，按行业主要分为包括农、林、牧、渔业，工业，建筑业，批发业，零售业，交通运输业，仓储业，邮政业，住宿业，餐饮业，信息传输业，软件和信息技术服务业，房地产开发经营，物业管理，租赁和商业服务业，以及其他未列明行业十六类。此外，也可以结合《国民经济行业分类》(GB/T 4754-2017)《2017国民经济行业分类注释(网络版)》进行复核。在确定好标的类型后，投标人在编制投标文件时可以更清晰地进行填报，减少虚假填报或者错误填报的情况发生。
2.中小企业界定
《管理办法》中对于中小企业的界定更加明确，针对货物、工程、服务分别提出了对中小企业的定义。同时，新版“中小企业声明函”的格式及描述相较于旧版也更加清晰。针对不同标的物的供应商，有了独立的填报栏。在评标环节，评审专家可以更直观地看到中小企业所承担的比例;在中标公示环节，各投标人也可以更直观地看到中标人的相关信息。
3.政策可操作性
《管理办法》第四条明确，在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中小企业、也有大型企业制造货物的，不享受中小企业扶持政策。本条虽然说明了有大型企业参与时具体的界定标准，但并未明确提及仅有中小企业在项目中提供货物的情况。《管理办法》扶持的中小企业其实可细分为中小企业以及小微企业，对于小微企业的扶持是更进一步的政策。笔者针对这一情况，与相关专家进行了沟通，得到的答复也验证了笔者的观点，即在货物采购项目中，供应商提供的货物既有中型企业制造，也有小微企业制造的，不享受办法规定的小微企业扶持政策。
4.预留份额标准
《管理办法》中进一步明确了为中小企业预留部分的采购额度标准，第八条明确了200万元的货物和服务采购项目、超过400万元的工程采购项目，需要预留该部分预算总额度的30%以上专门面向中小企业进行采购，其中预留给小微企业的比例不能少于60%。对于预留份额的要求，是针对200万元、400万元限额标准以上的采购项目。对于200万元以下的货物和服务采购项目、400万元以下的工程采购项目，虽然规定该部分适宜中小企业提供的，采购人应当专门面向中小企业进行采购，但需要明确的是，该部分所属的份额不占前述的30%、60%比例。因此，在承接此类项目时，要提醒采购人关于此类项目在编制预算时是否满足相关要求。
5.优惠政策
《管理办法》第九条对给予小微企业的报价折扣，也根据项目类型进行了区分。首先，仅对未预留份额专门面向中小企业采购的项目、以及预留份额项目中非预留部分采购包中的小微企业报价给予折扣。对于专门面向中小企业采购的项目或者采购包，不再执行价格评审优惠的扶持政策。其次，在报价折扣的划分标准上，货物、服务类项目为6%—10%，工程类为3%—5%，适用于《招标投标法》的政府采购项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的3%—5%作为其价格分。
需要特别注意的情况，按照《管理办法》的规定，如果某一个货物采购项目含有多个采购标的物，只有当供应商所提供的每个标的物均由小微企业制造，才能享受《管理办法》中6%—10%的价格扣除优惠政策。如果供应商提供的货物既有中型企业制造货物，也有小微企业制造货物的，则不能享受有关价格扣除的政策优惠。
除了对小微企业在报价上的优惠政策外，在一些情况中，大中型企业投标也有相应的优惠政策。根据《管理办法》第九条，接受大中型企业与小微企业组成联合体或者允许大中型企业向一家或者多家小微企业进行分包的采购项目，在满足《管理办法》相关条款的要求时，也应当对联合体或者大中型企业的报价给予2%—3%(工程项目为1%—2%)的扣除，适用于《招标投标法》的政府采购项目，采用综合评估法但未采用低价优先法计算价格分的，评标时在采用原报价进行评分的基础上增加其价格得分的1%—2%作为其价格分。因此，当某一个采购项目允许大中型企业向一家或多家小微企业分包、或者允许联合体参与时，需在采购文件中明确有关价格优惠政策的相关要求，同时需特别注意，该类项目属于仅对未预留份额专门面向中小企业采购的项目、以及预留份额项目中非预留部分采购包的范畴。
三、政策应用实例
1.编制采购文件时，对于预留份额类项目，需要投标人填写“分包意向协议”。然而，实际操作中，即使在投标文件中明确了项目的采购类型、标的物的行业划分，但是仅靠几句语言描述，投标人可能并不会理解得非常准确，经常会向代理机构电话询问，或者发出疑义函以寻求解答。笔者对投标人可能会提出的问题作了简要的归纳，并以举例的形式附在采购文件的相应章节中，以便投标人更加直观地理解相关要求并了解如何填报。以下以货物类采购项目填写“分包意向协议”方式举例说明。
关于预留份额的说明：
如投标人A在本项目的中标金额为100万元，则需将100万元×30%=30万元的份额分包给一家或者多家中小企业(制造商)，并预留30万元×60%=18万元的份额给小微企业(制造商)。
(1)投标人为制造商企业
1.1如投标人为大型企业(制造商)，投标人须按分包意向协议规定的份额比例分配给符合企业类型要求的制造商。
1.2如投标人为中型企业(制造商)且提供项目货物及相关服务的比例不低于30%，分包意向协议中需明确预留给小微企业(制造商)的比例不低于项目中标金额的30%×60%=18%。
1.3如投标人为小微企业(制造商)且提供项目的全部货物及相关服务或提供比例不低于项目中标金额的30%，则投标人无需提供分包意向协议。
(2)投标人为非制造商企业
如投标人为非提供本项目货物及相关服务的企业，投标人须按分包意向协议规定的份额比例分配给符合企业类型要求的制造商。
(3)本条所指预留份额的企业，均为提供货物及相关服务的制造商，分包意向协议中涉及的制造商的企业类型须与中小企业声明函中企业类型描述一致。
(4)如投标人为非提供货物及相关服务的企业，投标人须按分包意向协议规定的份额比例分配给符合企业类型要求的制造商。
2.采购人在编制项目预算时，代理机构相关人员应提醒采购人充分考虑，对于不同的项目是否能在满足采购需求的前提下落实相关政策要求。特别是货物类采购，因为考察对象是标的物制造商，需要大致了解在编制采购预算时中小企业是否能满足需求，避免出现为小微企业预留了份额，但实际上没有企业能完成项目的情况。
四、政策实施意义及效果
《管理办法》还规定了对于联合体投标、投标人与其他中小企业签署分包意向协议的扶持政策，将更多合适的机会划分给众多中小企业。同时，加强了对采购人的要求。此前的《暂行办法》虽然也要求采购人将项目预算预留一定份额给中小企业，但在实际执行中效果欠佳。《管理办法》中的预留份额规定更加明确。今年年初，笔者在与一些采购人进行沟通时能够非常真切地感受到这一点。预算单位在编制部门年度预算时就明确各项目对中小企业的扶持预期目标，后期，监管部门也能够据此对各采购人开展监督检查，真正将政府采购对中小企业的扶持政策落到了实处。
值得一提的是，《管理办法》并没有一刀切地要求所有项目都必须专门面向中小企业。对于一些特殊的情况，如特定的专利、专有技术、只能从中小企业以外的供应商采购等情况，明确了可以不面向中小企业进行采购，彰显了政策的灵活性。
2021年是《管理办法》正式执行的第一年，对于采购人、采购代理机构、投标人来说都具有重要意义。《管理办法》必将全面推动中小企业的健康发展，为实现国民经济的战略性转型和社会可持续发展作出积极贡献。
参考文献：
[1]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国政府采购法[Z].2002-06-29.
[2]国务院.中华人民共和国政府采购法实施条例[Z].2015-01-30.
[3]政府采购促进中小企业发展管理办法.(财库〔2020〕46号).
[4]国家统计局.国民经济行业分类(GB/T 4754-2017)(按第1号修改单修订)[Z].1984.
[5]2017国民经济行业分类注释(网络版)[Z].2018-9-29.
