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如何做好地方政府专项债券发行工作

2021年01月08日 作者:庞伟 李朝升 肖钰杰 打印 收藏

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  近几年,我国地方政府专项债券发行量逐年增加。从2016年至2019年,专项债新增限额分别为4000亿元、8000亿元、13500亿元、21500亿元。地方政府专项债成为规范政府融资、化解债务危机、稳定经济增长的重要方式,下面就地方政府专项债券的内容、应用领域、申报等进行简要描述。

  一、地方政府专项债券概述

  地方政府专项债券(以下简称“专项债券”)是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

  2014年10月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》首次提出地方政府可以发行专项债券进行融资,并且明确:“没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。”由此可以知道,专项债券的第一个作用就是支持有一定收益的公益性事业项目。

  2020年3月27日中共中央政治局召开会议,分析国内外新冠肺炎疫情防控和经济运行形势,研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作,审议《关于2019年脱贫攻坚成效考核等情况的汇报》和《关于中央脱贫攻坚专项巡视“回头看”情况的综合报告》,中共中央总书记习近平主持会议。会议指出,要加大宏观政策调节和实施力度。要抓紧研究提出积极应对的一揽子宏观政策措施,积极的财政政策要更加积极有为,稳健的货币政策要更加灵活适度,适当提高财政赤字率,发行特别国债,增加地方政府专项债券规模,引导贷款市场利率下行,保持流动性合理充裕。要落实好各项减税降费政策,加快地方政府专项债发行和使用,加紧做好重点项目前期准备和建设工作。

  2020年3月31日国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定再提前下达一批地方政府专项债额度,带动扩大有效投资。会议指出,要进一步增加地方政府专项债规模,在前期已下达一部分今年专项债限额的基础上,抓紧按程序再提前下达一定规模的专项债,按照“资金跟着项目走”原则,对重点项目多、风险水平低的地区给予倾斜。

  二、专项债券目前发放情况

  2020年7月15日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,要求用好地方政府专项债券,加强资金和项目对接、提高资金使用效益。会议称,截至2020年7月中旬,经全国人大批准的3.75万亿元新增地方政府专项债已发行2.24万亿元、支出1.9万亿元,全部用于补短板重大建设,对应对疫情影响、扩大有效投资、稳住经济基本盘发挥了积极作用。

  三、专项债券支持领域

  专项债券支持领域主要包括“三大方面”“七大领域”“十大行业”:

  “三大方面”:政府投资的项目;政府一定要做的项目;项目具有一定收益。

  “七大领域”:交通基础设施,包括铁路、收费公路、机场(不含通用机场)、水运、城市轨道交通、城市停车场等;能源,包括天然气管网、储气设施、城乡电网(农村电网改造升级和城市配电网)等;农林水利,包括农业、林业、水利;生态环保,包括城镇污水垃圾处理、流域水环境治理等;社会事业,包括教育(学前教育和职业教育)、卫生健康、养老、文化旅游、其他社会事业等;城乡冷链等物流基础设施;市政和产业园区基础设施,包括供水、产业园区基础设施等。

  “十大行业”:收费公路、铁路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城乡电网、城市停车场、水利、城镇污水垃圾处理、天然气管网和储气设施、供水。以上十大领域的专项债卷可作为项目资本金,而其余领域的工程类项目不得申请专项债券用作项目资本金,只能用自有资金作为项目资本金,自有资金作为项目资本金比例要超过项目总投资的20%;设备类项目以及在上述10个领域的工程类项目可全额申请专项债券,但要严格控制,防范风险。

  随着专项债券的发展,国家每年对专项债券的优先应用领域也在不断变更,例如《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)中要求优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》指出重点支持京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、推进海南全面深化改革开放等重大战略和乡村振兴战略,以及推进棚户区改造等保障性安居工程、易地扶贫搬迁后续扶持、自然灾害防治体系建设、铁路、收费公路、机场、水利工程、生态环保、医疗健康、水电气热等公用事业、城镇基础设施、农业农村基础设施等领域以及其他纳入“十三五”规划符合条件的重大项目建设。 2019年9月4日,国务院召开国务院常务会议,部署精准施策加大力度做好“六稳”工作,会议强调“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。2020年专项债券重点支持的“两新一重”建设,即主要加强新型基础设施建设,发展新一代信息网络,拓展5G应用,建设数据中心,增加充电桩、换电站等设施,推广新能源汽车,激发新消费需求、助力产业升级。

  由此可见,专项债券的支持领域是根据国家不同发展时期、行业不同发展状况等因素决定的。

  四、专项债券发行时间

  专项债券发行时间一般为3年、5年、7年、10年、15年、20年,也可以根据项目收益、还本付息等情况进行续发。但是项目专项债券发行时间与项目收益、成本、还本付息等情况息息相关,要根据项目具体情况定制相应的发行时间,不能超额发行,造成专项资金的浪费。

  五、项目发行专项债券收益要求

  根据国家发展改革委《项目收益债券管理暂行办法》(发改办财金[2015]2010号)规定,债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益。

  项目收入是指与项目建设、运营有关的所有直接收益和可确认的间接收益。项目收入包括但不限于直接收费收入、产品销售收入、财政补贴等。其中,财政补贴应逐年列入相应级别人民政府的财政预算并经同级人大批准列支,条件成熟后还应纳入有权限政府的中期财政规划。债券存续期内合法合规的财政补贴占项目收入的比例合计不得超过50%。

  六、项目偿债覆盖率要求

  财政部《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)中要求,分类发行专项债券建设的项目,应当能够产生持续稳定的反映为政府性基金收入或专项收入的现金流收入,且现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

  从2020年4月1日起,各地发行地方政府新增专项债券时,须增加披露地方政府新增专项债券项目信息披露模板,以表格形式展现项目核心信息;发行的新增专项债券存续期内,各地应当按照模板格式,每年披露项目实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大,应当进行必要说明。

  七、“一案两书”编制需注意的问题

  专项债券的申报主要为“一案两书”,其中一案指自求平衡方案,两书指财务评估报告和法律意见书。

  1.自求平衡方案

  (1)项目申报主体

  项目申报主体必须是政府及其部门,企业不可作为项目的申报主体。对于审核制和备案制项目必须由政府或其部门出具政府投资项目委托函。

  (2)收益自求平衡测算

  自求平衡测算是自求平衡方案的重中之重。2020年专项债券发行具体要求如下:一是要对项目的收支进行详细的表述和测算,测算过程必须详尽,不可笼统的只写结果;收益来源要符合政府收入范围,企业收入不可作为专项债券收入来源;收益情况必须客观,要有可参考支撑的案例等。二是发债期限要与项目收益回报期相匹配,如:项目具备稳定的现金流收益,预计5年内实现的收益可完全覆盖融资本息,就要按5年的期限发债,而不应选择7年或10年等期限。三是利息根据发债期限年限计算,其中,3、5、7年期每年偿还一次利息,本金到期一次性偿还,10年以上半年偿还一次利息,本金到期一次性偿还;利率可按照国债相同期限利率上浮30个BP(即国债利率加上0.3%)作为参考进行测算;融资本息包括以前融资、本次融资及预计以后融资本息总和;利息计算期为债券存续期(以期为单位,不需精确到自然年,如2020年4月发债,期限5年,利息计算期应至2025年4月);若存在周转续发,期限按第一次还本期限计算,并要将该项目下次周转续发期限单独备注。四是项目收益(净收益)覆盖融资成本(债券本息+其他融资成本)保障倍数必须达到1.1以上。分子为项目收益(可以是净利润,也可以是净现金流入),分母为融资本息(包括发债融资及金融机构融资);若存在周转续发,应分别反映本期覆盖率及总覆盖率达标,即全部实现1.1倍以上。受经济波动大的还应考虑敏感性分析(8折后)后是否达到1.1倍以上;这里受经济波动大的项目可以认为是旅游、交通、物流等;若集合(打包)发行则以集合覆盖率为保障倍数;若覆盖比超过10,考虑是否漏记金融融资本息。五是项目已采取或拟采取PPP模式融资,须确认收益来源是否与民营受益方重合,重合部分不能作为偿债收益来源。六是要明确项目主管部门的职责,主要包括督促和保证项目对应产生的政府性基金收入和用于偿还专项债券本息的专项收入及时足额缴入国库,纳入政府性基金预算管理,确保专项债券还本付息资金安全等。七是要分析债券使用风险及安全保障措施。

  2.财务评估报告

  对项目收益自求平衡方案进行科学的、专业的评估,对自求平衡测算过程和结果进行风险评估和论证。主要内容要有明确结论,即:“能够保障偿还债券本金和利息,实现项目收益和融资自求平衡达到1.1倍以上”,且要有详细的列式计算过程和结果。若存在保留事项,要考虑是否对指标造成重大不利影响。

  3.法律意见书

  对项目情况、主管部门、实施主体,以及出具“一案两书”的第三方机构、人员,以及内容和结果的合法性进行认定。如:项目情况应明确表述为“本项目属于具有一定收益的公益性项目,符合政府专项债发行领域”等。结论应明确,若存在保留事项,要考虑是否对发债造成实质性不利影响。

  加大专项债券投资,不仅仅拉动经济,同时也是完善各类基础设施,补足短板。因此,加快债券发行和项目建设,既有利于更好地提振经济,也有利于满足群体不断增长的物质文化需要,一举两得。一些专项债券资金可用于项目的资本金,能带动其他资金,形成投资的乘数效应。目前我国债券市场总体稳定,金融市场资金充裕,各类投资者对政府充满信心,为地方政府债券顺利发行提供了有利条件。

  参考文献:

  [1]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见(国发[2014]43号).

  [2]《项目收益债券管理暂行办法》(发改办财金(2015)2010号).

  [3]地方政府专项债务预算管理办法(财预[2016]155号).

  [4]地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)的通知(财预[2017]62号).

  [5]财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知(财预[2017]89号).

  [6]关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知(2019年6月).

责编:冯君
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