PPP采购咨询的三方共赢之道

　　PPP是我国目前基础设施、公共服务项目投融资建设的主要模式之一。笔者所在的上海国际招标有限公司拥有近二十年基础设施特许经营和PPP项目咨询经验，结合完成的上海南翔污水处理厂PPP项目(财政部首批PPP示范项目之一)社会资本采购的心得体会，笔者认为要实现“三方共赢”，采购咨询机构在开展工作时应当回答好以下三个问题：

　　问题一：政府部门的物有所值评价和财政承受能力论证能通过吗?

　　传统的城市基础设施和公共服务一般由政府投资建设和运营，采用PPP模式是为了提高公共服务质量和效率，实现物有所值，当然前提时本级政府财政的财力能够承受。因此，物有所值评价和财政承受能力论证是每一个政府采购项目立项实施前的必经程序。

　　在南翔污水处理厂PPP项目前期准备工作中，我司与项目相关的水务、财政、发改、环保等政府部门以及政府方出资人进行了多次当面访谈，拿出了切实可行的项目前期规划和可行性研究报告。

　　南翔污水处理厂项目总体分为地上、地下两层。我司根据项目特点，将上下两层设施打包纳入PPP合作范围，采用适用于新建项目的BOT运作模式，由社会资本负责总体的投资、建设和运营，在布局设计和投资建设上使其成为一个有机的整体，在运营上“有分有合”、“统筹兼顾”。

　　与一般PPP新建项目不同，南翔污水处理厂在PPP社会资本采购工作启动前，嘉定区政府已经指定出资人成立了国有独资的项目公司。在实施方案编制过程中，我司特别征询了国资和财政部门的意见，结合当时的国资管理规定，确定采用政府采购方式选择社会资本以增资方式入股项目公司，同时要求项目公司在增资前按照国有资产管理相关规定进行资产评估、制定职工安置方案。

　　项目边界条件主要包括项目的经营期限、政府对项目预期、回报机制、定价调价机制等。在基本确定运作模式和交易结构的前提下，采购咨询机构根据前期调研情况进一步深入研究，细化具体的边界条件，进行比较分析后找到各项条件的平衡点。

　　南翔污水处理厂项目总投资金额高、合作期限长。经过争取和反复方案比较，我司将两项重要的政府补助以最优化的方式用于该项目，把钱用到刀刃上。其中一项市级建设财力补贴专项用于污水处理设施建设，并从社会资本的投资回报计算基数中扣除，有效降低污水处理服务费价格;另一项为区级财政投资补助，在运营期的前8年按固定金额支付，减轻社会资本前期资金压力，也降低政府支付污水、污泥处理服务费的长期财政支出，在支付周期和支付金额之间找到最佳平衡点。

　　在南翔污水处理厂项目中，我司通过自身项目实践积累或通过资源渠道收集大量案例、数据、税收优惠政策，在制定方案过程中结合所积累的经验进行财务测算和分析，使实施方案在依法合规的基础上，既有可操作性，又有经济性，并与物有所值评价和财政承受能力论证工作衔接。财务测算分析不仅对设置项目边界条件很有意义，也是设计定价和回报机制、补贴方式，制定评审办法等的依据，更是物有所值评价和财政承受能力论证的基础。因此，南翔污水处理厂项目顺利通过了政府的物有所值评价和财政承受能力论证。

　　在此基础上，我司对项目的风险合理分担、合同框架、监管考核、采购方案进行了优化设计。

　　合理设计风险分担。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府部门风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，设计合理的风险分配框架，并通过交易结构设计、采购程序控制、项目协议约定、监管办法考核加以落实，形成系统性的控制和管理。

　　完善的合同架构体系。在充分理解项目的基础上编制了PPP合作协议、污水处理服务协议、增资协议和公司章程，明确项目政府、政府方股东、社会资本与项目公司在合作期限内各方的权利和义务，并给予政府方股东在重大决策中的“一票否决权”，切实保障政府方利益。

　　科学的监管考核办法。考核办法从合同履约、行业监管、绩效评价、环境保护、经营管理五个维度出发，由水务、财政、审计、生态环境、政府方股东全方位对项目实施进行监管考核，覆盖项目从建设、运营到移交的全生命周期。

　　可实施的采购方案。项目的资格预审采用“合格制”，吸引境内外的合格机构积极参与项目竞争;采购方式采用“竞争性磋商”，既使双方有多轮磋商机会进行沟通，并对潜在社会资本的资信情况、融资方案、技术方案以及污水、污泥处理服务费报价进行综合评审，选出合适的社会资本。

　　问题二：社会资本方能接受吗?

　　PPP项目是政府和社会资本之间的长期合作，好比婚姻，要保证采购成功就不能“一厢情愿”。采购咨询机构是中介，需要充分起到“桥梁”作用，通过多种征询方式开展市场测试最后达成平衡。

　　首先，充分说明，解释目标。采购咨询机构就前期调研成果和初步实施方案与潜在社会资本进行充分沟通，介绍项目所在地的经济发展情况和项目未来预期，吸引和鼓励潜在社会资本参与竞争，同时向社会资本提示可能的风险，使潜在社会资本以审慎的态度参与项目，不“心血来潮”，保障项目的长期、稳定。

　　南翔污水处理厂PPP项目是融合了多行业、多专业的综合性、创新型项目。在项目准备阶段，我司协助政府通过访谈的形式对4—5家潜在的社会资本进行了市场测试，其中包括国有企业、民营企业、境外机构等不同资本性质的社会资本，就项目的交易结构、资金来源、回报方式、风险承受能力、股东权限及一些边界条件进行了初步沟通，了解市场接受度和响应度。

　　其次，真实反馈，完善方案。市场测试过程中，采购咨询机构应当详细记录社会资本的反馈意见，汇总、整理其中具有共同性、普遍性的问题、意见和建议，对潜在社会资本明确“不可接受”的条件做出提示，提出可行的解决方案供政府决策参考。

　　在与南翔污水处理厂潜在社会资本充分沟通后，我司将社会资本的意见进行了汇总整理反馈给政府，并结合多年的污水处理行业咨询经验给出建议，调整和完善实施方案。

　　问题三：PPP项目是否给社会公众的生活带来明显的改善?

　　PPP项目采购完成后，支付给社会资本或其成立的项目公司的费用资金来源于地方政府财政公共预算。所以，PPP项目实施的结果必须接受实际用户，也就是社会公众的评价：PPP项目是否给社会公众的生活带来明显的改善?

　　传统污水处理厂是城市生活的必要设施，但当地居民会对项目建成后可能对身体健康、环境质量和资产价值等带来的负面影响产生厌恶情绪。南翔污水处理厂在规划之初周边居民就反映强烈。

　　经过充分的论证之后，本次PPP项目采用“地下+地上”的双层模式为城市建设发展及水资源循环利用提供了新的思路，地下污水、污泥处理设施产生的臭气通过领先的除臭技术达标排放后不影响居民生活，且所有污染物排放数据实时向公众公布;地上开放式水生态绿地公园，居民可以在水乡园林中漫步，小朋友们可以在草坪上嬉戏、在科普中心里学习，人们甚至都不会感到脚下是污水处理厂，在实现当地居民满意的同时，大幅提升周边社会、经济、环境价值，变传统污水处理厂生态“负资产”为生态“正资产”。

　　由于项目真正实现了“感官舒适、建筑和谐、环境互通、社区友好”的同时，为这个古典水乡旅游景点再添一抹环保新亮色，项目建成运营之后，社会公众反应良好。

　　结论：

　　作为采购咨询机构，只有在采购咨询服务过程中充分理解PPP项目的目标和要求，将自身专业的知识、丰富的经验和创新的思路融入实施方案，通过沟通和交流找到三方共赢的平衡点，才能体现采购咨询机构的价值。

　　南翔污水处理厂现已建成，作为上海市水务行业唯一的PPP示范项目，成功实现了政府、社会资本和公众的“三赢”，并获得了财政部的高度好评。

　　参考文献：

　　[1] 中华人民共和国财政部. 污水处理和垃圾处理领域 PPP项目合同示范文本(财办金〔2020〕10号)[Z] 2020-02-28.

　　[2] 中华人民共和国财政部. PPP物有所值评价指引(试行)(财金[2015]167号)[Z] 2015-12-18.

　　[3] 中华人民共和国财政部. 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引(财金[2015]21号)[Z] 2015-04-07.