加入GPA 不同的国企要有区别

□文/中国采购与招标网 王海玲

　　中国于2014年12月22日向WTO提交了加入《政府采购协定》(GPA)第6份出价清单,首次列入国有企业。中国国有企业问题素来是西方国家关注的焦点，而所有的国有企业是否都会被列入出价，再次引起了业内的讨论。

　　一位参与过谈判的人士介绍说：“并非所有国有企业都会列入出价，会综合考虑各方面因素，最终实现平衡。关于本国国有企业出价，实际谈判时参加方都会坚持三个原则：能否列入出价，一要看企业所在国家的控制力和影响力;二要看企业是不是提供公共服务和公共产品;三为对等开放原则。”

　　商业化国企不应作为政府采购的出价主体

　　在中国，国有企业分为商业类和公益类两类，具有“发展目标有所不同”、“企业运行方式有所不同”和“二者在分类推进改革、分类促进发展、分类实施监管、分类定责考核等方面存在一定差异”三大不同特征。中国在加入GPA谈判中应坚持自身立场，明确否定将商业化国有企业纳入政府采购主体范围，减少政府对商业化国有企业的干预，整合承担公共服务职能的国有企业并将其逐步纳入政府采购主体范围。

　　中国将商业化国有企业排除出GPA的适用主体范围，可是GPA并未强制将国有企业纳入政府采购主体范围，多数GPA成员并未开放全部国有企业，只是在清单中列入部分具有公共服务职能的国有企业。而且，列入企业的多少取决于GPA成员国的谈判结果，而谈判背后的决定因素则是成员国公共政策调整的需要与私有化政策的变迁。对列入清单中的国有企业，GPA成员国还可以通过例外条款，对清单中的企业进行变更和修订，对GPA适用的范围进行限定和改变。

　　GPA规定政府采购主体必须是“直接或基本上受政府控制的实体或其他由政府指定的实体”，而中国绝大多数商业化国有企业具有独立的法人资格，具有中国应逐渐将承担公共职能的国有企业纳入GPA适用范围，对于纳入GPA范围内的国有企业的采购需要相应措施来实现加入GPA后的义务，但是这些措施也需要考虑与国内政府采购改革目标以及GPA规则的一致性。未纳入GPA适用主体的国有企业应慎重对待其与纳入GPA适用主体的企业间的业务关系、合同关系，防止落入上述WTO专家组认定的标准范围，避免不必要的纠纷。

　　逐渐将承担公共职能的国企纳入GPA

　　中国在加入GPA的谈判中，不能“绝对排除”国有企业的采购实体地位，应将确实受到政府控制或影响的公益性国有企业纳入政府采购的主体范围。

　　基于《中国入世工作报告》的要求，必须确保国有企业采购行为的商业化导向，即国有企业必须“完全基于商业考虑”，才能保证国有企业的购买行为不受GPA的约束。但在实践中，中国部分国有企业承担社会公共服务职能，其采购活动并非完全基于商业考虑，而是政府管理、社会服务的需要，受政府控制和影响。

　　在竞争中立理念下，实现国有企业商业职能和公共服务职能的分离，是确保国有企业和私有企业公平获得政府采购机会的关键。提供公共服务职能的国有企业主要靠财政拨款运营，其采购行为的实质是用国家财政收入购买货物或服务，代替政府实现一定的社会管理和公共服务职能。所以将提供公共服务的国有企业作为政府采购主体，并不会对中国的政府采购目标造成阻碍，反而有利于公平政府采购市场的形成。

　　逐渐将承担公共服务职能的国有企业纳入GPA适用主体范围，在国际政府采购实践中，以是否承担公共服务职能判断政府采购主体，已经成为国际习惯，中国《政府采购法》的“绝对排除法”与国际习惯做法还不一致。