作者：山东省政府采购中心 汪涛
《政府采购法实施条例》提出“采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。”自该要求提出以来，业内普遍存在标准不一、尺度不一、褒贬不一、争议不止，随之而来的质疑投诉也不断增加，在具体采购实践中，如何理解并将其正确运用到采购项目中，成为困扰采购人和采购代理机构的一大难题。
评审标准量化的制度依据
目前，评审标准量化要求的主要法律依据是《政府采购法实施条例》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（87号令）。
《政府采购法实施条例》第三十四条规定：采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。招标文件中没有规定的评标标准不得作为评审的依据。
《政府采购法实施条例》第六十八条要求，采购人、采购代理机构有下列情形之一的，依照政府采购法第七十一条、第七十八条的规定追究法律责任：……（七）采用综合评分法时评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应。
87号令第五十五条规定：评审因素应当细化和量化，且与相应的商务条件和采购需求对应。商务条件和采购需求指标有区间规定的，评审因素应当量化到相应区间，并设置各区间对应的不同分值。
同时，《政府采购法实施条例》释义第122页指出：“评分标准的分值设置必须与评审因素的量化指标相对应。这句话包含两层意思：一是评审因素的指标必须是可以量化的，不能量化的指标不能作为评审因素；二是评审因素的指标量化后，评分标准的分值也必须量化，评审因素的指标量化为区间，评分标准的分值也必须量化到区间”。“本条规定的核心要求是综合评分的因素必须量化为客观分，最大限度地限制评标委员会在评标中的自由裁量权”。“评标时，评标委员会各成员应当独立对每个有效投标人的投标文件进行评价、打分，然后汇总，取平均值，得出每个投标人的综合得分”。
从释义可以看出，评审量化要求带来的直接利好，一是采购人在制定采购需求时更加细致，对采购人提出了更高要求；二是评审因素已量化为客观分，一目了然，评审委员会成员几无自由裁量权，保障了各投标人在衡量尺度上的整齐划一；三是，投标人质疑投诉有的放矢，评价有无问题、质疑投诉是否有效简单明了，方便盖棺定论。
评审标准量化的实践困惑
评审标准量化既然具有以上优点，为何在采购具体实践中，给采购从业者带来如此大的困扰，甚至被认为是“伪命题”呢？
1.首先从政府采购品目分类上来说，政府采购目录品目分为货物、工程、服务三大类，刨除工程主要以工程量清单形式呈现且在两法执行上的特殊性，单就货物、服务来说就存在很多特殊性。
（1）以最简单的单一货物采购来说，评审标准的量化最易实现，采用此要求也最简单实用高效。但即使是最简单的此类单品采购也存在特殊状况，就拿最常见的打印机采购来说，其评审因素基本集中在打印方式、幅面、速度、首页打印时间、分辨率、内存、接口、进纸盒容量、粉盒容量、通用耗材支持等方面，这些因素可以直接体现为量化指标，在评审标准量化上极易体现，但是，当前市场主流产品即使同一档次也均存在较大差异，以上指标量化后，评审确实简单了，但整体分数高的并不一定是最优产品，还涉及到各厂商的工艺水准带来的使用效果问题；
（2）多种设备交织的货物采购。政府采购过程中，采购单一产品的项目极少，多是设计多种设备搭建的整体系统建设，比如计算机系统建设，涉及到网络设备、强弱电设备、消防设备等等，有的甚至达几百种，若按照评审量化要求，会导致分值设置极低且分散，无法做到聚焦核心要素，采购人的项目建设目的难以实现；
（3）纯服务类采购。服务类采购多以描述性语言为主，比如软件开发，除了模块明确可以量化以外，多数要求数据迁移、系统对接、跨区域服务等软指标，有些软指标甚至对项目建设起到决定性作用，这些是无法量化的；为了考察企业对项目建设的理解和建设能力，在项目评审中，多要求企业进行demo、原型等多种形式演示，雏形的搭建能力也是无法直接量化的，好坏评价本身就不是客观的；服务类项目由于其类别的特殊性，评审因素本身就不可能完全是量化、客观化的；
（4）服务类（含货物）采购。当前的信息化建设项目中，多数服务类项目需要硬件支撑，但硬件非项目主体。在这种情况下，一律要求量化，很难实现项目采购目的。
2.从释义解释来说，本身就是矛盾的。
首先，既然要求必须量化为客观分，那评审专家就没有存在的必要了，通过计算机软件自动比对就可以实现了；
其次，既然都是客观分了，那么评标委员会各成员的打分就应该是完全一样的，也就不存在独立对每个有效投标人的投标文件进行评价、打分了。
从法律法规的制度设计出发，应具体问题具体分析，发挥评审标准量化要求的最大效用。评审标准量化设计应结合具体采购项目，遵循便于评审、优质优价的原则，分门别类，优化设计。
对于单一货物类采购项目，可将评审因素指标尽量客观化量化；对于非单一货物采购的其他货物、服务项目，应从保障项目核心利益出发，将核心要素进行量化，把控项目整体方向，其他细小因素可不具体量化，在有效控制分数设置的情况下，由评审委员会综合考量；对于服务类采购项目，结合该类项目多为描述性不具有纯客观性的情况下，可明确具体评审因素，并与之对应形成分值设置。
实例解析评审标准量化的具体操作
对于服务类项目，下面笔者以一宗“空间数据和遥感基础测绘服务采购项目”的评分内容设置来具体探讨。
评分因素 | 评分内容 | 满分 |
商务部分 | 投标人自开标日起近 36 个月内签订的同类项目案例，每提供一个合同得1分，最多得5分。5投标文件编制情况：由目录索引、页码无错乱、标题、编号、正文、表格等排版规范，内容详实、准确，无偏漏得2分，每出现一个错误扣0.2分，扣完为止 满分2分。2投标人具有有效期内的质量管理体系认证证书，环境管理体系认证证书，职业健康安全管理体系认证证书,每提供1个得1分，最多得3分。3
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技术部分 | 项目需求和服务方案中带△的重要指标进行评价：完全满足招标文件技术要求得基本分52分，每存在一条负偏离扣2分，基本分扣完为止。如果一条中有多项指标出现偏离，只计算一次。52项目需求和服务方案中一般指标进行综合评价，得1—3分。3投标人提供的建设内容是否具有针对性、完整合理、切实可行，从资料收集与处理、内业信息提取、监测成果统计分析及成果汇总3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3投标人提供的数据预处理内容是否描述清晰、完整合理、符合采购人要求，从数据质检、数据处理和数据转换3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3投标人提供的内业信息提取内容是否描述清晰、完整合理、符合采购人要求，从2019和2020年度人类活动现状信息、人类活动动态变化信息、生态修复治理信息3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3投标人提供的质量检查方案是否描述清晰、完整合理、符合采购人要求，从质量检查依据、检查方法和检查内容3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3投标人提供的项目实施方案是否有针对性、完整合理、切实可行，从项目进度安排、项目质量保证措施和项目安全措施3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3对投标人实施团队和人员进行评价，从项目团队组织结构、人员技术力量情况和实践经验情况3项内容进行评价，每项得0—1分，最高得3分。3投标人项目组成员中具有相关专业高级技术职称证书的，每提供一个得0.5分，最高得2分。核心团队人员简历、相关技术职称证书及以上人员近六个月在投标人处缴纳的社保证明文件复印件。2
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服务部分 | 对投标人提供的服务保障体系，从服务责任、质量管控、服务承诺、技术培训和文档交付五项内容进行评价，每项得0—1分，最高得5分。5
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价格部分 | 以满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价，其价格分为满分，其他投标人的价格分统一按照下列公式计算：投标报价得分＝（评标基准价/投标报价）×10％×100 | 10 |
合计 | 100 | |
通过以上评审标准可见，案例、文本、证书等纯客观要件均进行了量化分值设置；对于重要指标以“△”明示，并予以对应量化评分，一般指标不再逐一对应列明，通过核心要件优化设计保证项目的总体方向；对于建设内容、数据处理内容、信息提取内容等均指明了评价方向，虽然为主观评价内容，但也与评审因素做到了对应，个人认为以上设计是完全满足量化制度设计要求的。
笔者认为，评审因素的细化和量化，应当具体问题具体分析，具体项目具体要求，评审标准的设置，能够满足采购需求，能够尽量避免或者最大限度的限制评标委员会的自由裁量权，能够解决评审过程中可能存在的因为自由裁量权过大而导致的评审不公等问题，也就基本实现了制度设计的初衷。
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