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政府采购助力绿色制造问题研究

2019年07月22日 作者: 打印 收藏

□文/张朋

  政府采购作为公共采购管理的 基本制度,是政府财政支出的重要 环节,也是国家经济调控的有效手 段。自2003年《政府采购法》实施 以来,目前我国政府采购的规模占 GDP的比重逐年增加,目前已达到4 %左右,其对国家战略的支撑作用 不言而喻。我国目前制造业规模稳 居世界第一,转型升级初见成效。 然而,与世界先进水平相比,我国制造业的环境资源问题仍较为突 出,尚未进入可持续发展的良性循 环阶段。绿色制造是一个综合考虑 环境影响和资源效益的现代化制造 模式,是未来的发展方向。政府作为全社会绿色制造和绿色消费的倡 导者和示范者,通过政府采购等有 效手段助力绿色制造已经在全社会 达成共识。

       政府采购与绿色制造的联系与现状

      (一)政策导向作用明显增强

       现行政府采购相关制度设计初  衷是以满足各级国家机关、事业单 位和团体组织的基本需求为主,以 提高财政资金的使用效益,规范采 购行为、促进廉政建设为基本原 则,不追求优质优价,政策导向作 用不明显,给引导产业发展等政策 功能预留的空间不足。近年来,政 府采购逐步发挥经济宏观调控功 能,积极发挥政策导向作用,党中 央、国务院、国家各部委也陆续出 台了许多政策文件,主要集中在支 持“首台套”、支持首购订购、支 持绿色节能环保、支持中小企业发 展、支持脱贫攻坚等方面。 

       2017年12月,财政部副部长 刘伟在全国政府采购工作会议上 的讲话中提出:“政府采购作为 国际通行的宏观调控手段,必须 适应建设现代化经济体系的要 求,提高政治站位和工作层次, 推动经济社会持续健康发展。要 继续完善政策手段,积极拓展政 策功能目标,健全支持创新和绿 色等采购政策,助力供给侧结 构性改革,贯彻落实新发展理念”。政府采购的政策导向作用 愈发突出。

      (二)推进绿色制造刻不容缓

       绿色制造是国际大趋势,也是 工业转型升级的必由之路。我国作 为制造大国,尚未摆脱高投入、高 消耗、高排放的发展方式,资源能 源消耗和污染排放与全球主要经济 体仍有较大差距,资源环境承载能 力已近极限,加快推进制造业绿色 发展刻不容缓。全面推行绿色制 造,不仅对缓解当前资源环境瓶颈 约束、加快培育新的经济增长点具 有重要现实作用,而且对加快转变 经济发展方式、推动工业转型升 级、提升制造业国际竞争力具有深 远历史意义。《中国制造2025》中 明确提出,全面推行绿色制造,实 施绿色制造工厂,并将之列入九大 战略任务、五个重大工程之中。 

       绿色制造标准体系由综合基 础、绿色产品、绿色工厂、绿色企 业、绿色园区、绿色供应链和绿色 评价与服务7个部分构成。其中, 综合基础是基础和保障,产品是成果输出,工厂是实施主体和最小单 元,企业是顶层设计主体,供应链 是各环节的链接,园区是综合体, 服务与评价是持续改进手段。

       (三)促进情况

  绿色制造追求的是在全生命 周期内的资源有效利用和无害化 处理,所以在产业升级初期必然 要求较高的技术投入,反映在终 端产品上是成本价格的大幅上 升,在市场竞争中处于不利地 位,需要政府做表率去支持绿色 制造业的发展和转型升级。目前 政府采购对绿色制造的支持主要 体现在采购环保标志产品和节能 (节水)产品上。主要政策文件有《关于环境标志产品政府采购 实施的意见》(财库[2006]90 号)、《关于建立政府强制采购 节能产品制度的通知》(国办发 [2007]51号)、《关于调整优 化节能产品、环境标志产品政府 采购执行机制的通知》(财库 [2019]9号)。对政府采购节能 产品、环境标志产品实施品目清 单管理,依据品目清单和认证证 书实施政府优先采购和强制采 购。采购人拟采购的产品属于品 目清单范围的,采购人及其委托的采购代理机构应当依据国家确 定的认证机构出具的、处于有效 期之内的节能产品、环境标志产品认证证书,对获得证书的产品 实施政府优先采购或强制采购。 

       品目清单制度于2019年4月1 日起执行,之前实施的两项产品 清单(“环境标志产品政府采购 清单”、“节能产品政府采购清 单”),已分别发布至22期和24 期。从政策执行情况来看,2017 年全国强制和优先采购节能产品 规模达到1733亿元,占同类产品 采购规模的92.1%,占政府采购资 金总规模的5.4%。全国优先采购 环保标志产品规模达到1711亿元, 占同类产品采购规模的90.8%,占 政府采购资金总规模的5.3%。

        综上,政府采购对促进绿色制 造发挥了一定的引导带动作用,但 还有较大的提升空间。

        国外政府采购推进绿色制造 的主要做法和经验

     目前,发达国家纷纷实施“再 工业化”战略,重塑制造业竞争新 优势,清洁、高效、低碳、循环等 绿色理念的执行力不断提升,资源 能源利用效率成为衡量国家制造业 竞争力的重要因素,绿色贸易壁垒 也成为一些国家谋求竞争优势的重 要手段。日、美、欧等国在政府采 购推进绿色制造发展方面都形成了 比较完善的政策体系,值得借鉴。日本是较早关注环境问题并致 力于建立循环型社会的国家,各项 相关法规较为健全,绿色采购走在 世界前列。其推行绿色采购主要做 法有:1.建立完善的法律保障体系 和可操作性强的实施计划。1995 年,日本就推出了第一个政府层面 的绿色行动计划。2000年,日本政 府制定了《国家和其它实体有关促 进环保货物和服务的法律》,又称 《绿色采购法》。2018年,颁布了 《促进绿色采购的基本方针》。2.制 定采购绿色产品建议清单并定期披 露执行情况。2000年,日本政府颁 布《促进再循环产品采购法》,并 基于该法公布了采购商品建议清 单,清单内容主要包括绿色采购的 原则和各个类别的绿色产品列表, 并通过强制性报告的方式评估绿色 产品清单的采购份额,披露绿色产 品采购的执行情况。该法律实施一 年后,市场带动作用巨大,75%的 供应商推出新的绿色商品。3.构建 全国绿色采购网络联盟。日本政府 于1996年成立了日本全国绿色采购 网络联盟(GPN),由政府部门、 民间企业、社团组织三者共同组 成,在政府、企业和普通消费者之 间搭建了一个有关环境商品信息的 交易平台,主要工作是颁布绿色采 购指导原则、拟定采购指导纲要、 出版环境信息手册、进行绿色采购推广活动等。 

      美国推行绿色采购,将采购目 标定位在减少能源和资源的使用, 减少环境污染上,通过采购目标引 导企业聚焦绿色产品和绿色产业。 并大力推广能源之星标识认证机 制,并通过其巨大的影响力导致没 有获得认证的产品无法立足市场, 这就无形中形成对未获得认证产品 的“绿色贸易壁垒”,从而引导制 造业向绿色制造转型升级。 

       欧盟将绿色采购作为长期实施 的一项稳定的政府采购政策,规定 一定比例的公共招标程序必须完全 符合欧盟工程、交通运输、清洁产 品和服务等十大领域的核心绿色采 购标准,并且比例逐年提高。绿色 采购政策的实施间接推动了绿色制 造产业的发展。

       目前政府采购促进绿色制存在的问题

       目前政府采购通过优先采购环 保标志产品和节能(节水)产品对 绿色制造发展起到了一定的促进作 用,但对比国外主要经济体国家, 仍存有一些问题,支持力度还有待 提升。

        (一)发力点单一

  目前政府采购促进绿色制造发 力点仅是支持绿色终端产品采购,并没有囊括绿色制造的全体系,绿 色工厂、绿色企业、绿色园区、绿 色供应链等都没有涉及。绿色产品 相关标准主要集中在无害化、减量 化、能效和水效、清洁能源使用等 方面,产品生产过程中的温室气体 排放、废物利用、能源节约、资源 节约等标准则属于绿色工厂范畴。 一个绿色产品的生产过程不一定是 绿色的,比如新能源汽车,汽车本 身排放等各项指标符合环保规定, 但汽车制造过程中的污染情况则缺 少相关约束。

  (二)政策缺乏执行细节

  2019年4月1日新颁布的《关于 调整优化节能产品、环境标志产品 政府采购执行机制的通知》中虽明 确“对符合条件的获证产品给予优 先待遇”、“在采购需求中提出相 关绿色采购要求”等要求,但缺少 执行细节规定,对采购节能产品和 环境标志产品总额占同类产品采购 规模的比重和占政府总采购额的比 重没有明确的规定,对进入清单的 绿色产品评标时给予怎样的扶持力 度缺少标准。    

  (三)低价中标的弊端

       目前政府采购虽然使用品目清 单管理支持绿色制造,相比清单法, 扩展了采购范围,减少了企业负担, 但采购方式等未作出改变。现实采 购中,仍然沿用以往的低价优先的交易规则,在具体评审过程中产品 价格依旧占据主要地位,绿色制造 及其产品在现阶段依然不具备价格 优势,在竞争中处于不利地位。而 且“低价中标法”仅关注产品生产 成本,缺少全生命周期的考量。 

     (四)采购范围相对较小

       目前政府采购的采购主体为国 家机关、事业单位和团体组织,不 包含国有企业和军队。相比全球主 要经济体,采购主体和采购金额占 比均较小。且我国国企体量庞大, 仅2018年上半年97家央企营业收入 就已达13.7万亿元,如此庞大的经 济体对于推进绿色制造发展可以起 到巨大的推动作用。

  对政府采购推进绿色制造发 展的一些建议

  (一)重构政府采购的价值体系

  目前“低价中标法”已成为了 绿色制造全面深入进入政府采购的 重要阻碍,建议将政府采购从“用 最低的预算满足采购人的基本需 求”调整为“用最佳预算提供更高 质量的公共服务”,将质量(包含 绿色、节能、高效)、全生命周期 成本作为主要评价指标。并适时出 台新的绿色产品评价体系,将目光 从产品本身延伸到产品设计、制造 商、产品供应链等层次上。在具体操作层面上:

      1.产品本身方面。严格执行财 政部财库[2019]9号文中所述品 目清单和认证证书要求,做好政 策契合。 

      2.产品设计方面。建议在具体 评标文件中增加产品设计打分项, 评价产品设计是否符合绿色制造技 术标准,目前《绿色设计产品评价 技术规范 铅酸蓄电池》等40余项 涵盖众多行业的技术规范已经出 台,具有可操作性。 

      3.制造商(生产过程)方面。 由于产品生产过程涉及因素过多, 行业差别较大,且很多规模企业生 产过程分散化,对生产过程是否绿 色的评判难度较大、耗费人力物力 多,建议用对制造商生产环境的评 价代替生产过程的评价,在具体评 标文件中增加绿色制造商打分项, 对制造商是否为绿色工厂、绿色企 业、绿色园区进行评价。2018年5 月《绿色工厂评价通则》国家标准 正式发布,按照“厂房集约化、原 料无害化、生产洁净化、废物资源 化、能源低碳化”的原则,建立了 绿色工厂系统评价指标体系,提出 了绿色工厂评价通用要求。绿色企 业和绿色园区的相关标准也在抓紧 制定中。 

       4.产品供应链方面。建议在具 体评标文件中增加绿色供应链打分项,评价产品供应链是否符合绿色 制造技术标准。《机械行业绿色供应 链管理企业评价指标体系》、《汽车 行业绿色供应链管理企业评价指标 体系》及《电器电子行业绿色供应 链管理企业评价指标体系》已于 2019年1月发布,其它行业标准也 抓紧制定中。 

       5.第三方机构及产品清单方 面。充分依托第三方评价和行业协 会,对绿色体系企业和产品进行评 价和梳理。作为推进中国制造业绿 色转型升级的重要手段,2017年中 国绿色制造联盟在北京成立。目前 联盟已有钢铁、有色、石化、化 工、建材、电力、能源、机械、轻 工、纺织、电子信息、节能环保、 经济金融等领域100余家理事单位。 绿色制造联盟提供绿色制造体系第 三方评价和企业自评服务,目前有 151家第三方机构参与评价工作。    

  充分利用现有清单,根据明确 依据简化评审流程,加强政策落地 性。目前工业和信息化部已累计发 布三批绿色制造名单,包括绿色设 计产品726种、绿色工厂800家、绿 色园区79家、绿色供应链管理示范 企业40家。

  (二)扩大采购人范围

  根据《政府采购法》,采购人 是指依法进行政府采购的国家机 关、事业单位、团体组织,不包括国有企业。我国国企体量巨大,采 购规模及所拉动的产业链也非常巨 大。许多国有企业本身也是绿色制 造的参与者,绿色制造标准体系中 对于绿色工厂、绿色企业、绿色园 区、绿色供应链等方面的要求,与国 有企业转型升级目标相一致。将采购 人扩展到国有企业是实现国企绿色发 展的内在趋势。为与中央关于“放 管服”的有关政策精神相契合,对 于国企参与政府采购的方式,可以 采用由国家有关部门以出资人身份 制定内部规章的方式,参照《政府 采购法》制定自身的采购条例。

       (三)引入后评价机制

  绿色制造对于社会的效益周期 较长,伴随着绿色产品的全生命流 程,对环境的“友好”体现需要时 间的沉淀,尤其是产品的回收及综 合处理环节。这些过程往往不容易 通过技术参数进行体现,所以建议 引入后评价机制,待产品生命周期 结束后对产品进行后评价。拉长对 产品的评价时间,也有力抵制目 前“赚快钱”的浮躁市场环境,使 企业具备“立足长远”的战略眼 光,利于实现企业的可持续发展和 良性循环。 (作者单位:中国机电设备招 标中心) (责编:梁晋)


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