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数据要素市场制度建设关系国家安全和发展大局。2022年12月，中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”）中明确指出，要建立合规高效、场内外结合的数据要素流通与交易制度，实现经济高质量发展。同时，发挥数据作为一种新型生产要素在生产方式、生活方式深刻变革中所起到的重要作用。在招标采购领域，数据要素流通与交易制度的建立与完善，也发挥着重要作用。数据要素赋能招标采购市场深入发展，提升招标采购的质量与效率，为招标采购双方提供更为精细化的招标服务。因此，如何建构招标采购数据要素流通与交易制度、充分释放数据效能值得深入探讨。笔者拟从制度建设的基本原则、重要内容及实践经验3个方面出发，探讨招标采购数据要素流通与交易制度的建设模式。
招标采购数据要素流通与交易制度建设的基本原则
“矩不正，不可为方；规不正，不可为圆。”招标采购数据市场建设必须以公正合法的规则作为支撑。招标采购数据要素流通与交易制度建设应秉持合规安全、权属清晰、分配合理、公平有序的基本原则。
合规安全是运行底线
2017年7月，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出：“从最坏处着眼，做最充分的准备，朝好的方向努力，争取最好的结果。”“从最坏处着眼”即坚持底线思维，“合规安全原则”便是将底线思维引入数据要素市场制度建设的重要体现。合规安全原则要求在招标采购数据要素流通与交易的过程中必须遵循法治原则，保障招标者、采购者的数据安全，杜绝数据垄断等不正当数据交易行为的发生。招标采购数据要素市场管理者应结合不同场景、不同流通范围、不同影响程度的数据采取差异化、针对性的规制措施，以推动招标采购数据要素高效有序流通与公平竞争。
权属清晰是根本前提
数据确权有助于推动数据充分流通并得到合法使用。为此，招标采购数据要素流通与交易制度应坚持“权属清晰”原则，在招标投标数据流通与交易的过程中明确界定数据权属。为此，应依据“数据二十条”所涉及的相关规定，构建招标投标数据资源持有权、数据加工使用权以及数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，为招标采购数据要素价值实现提供产权保障。
分配合理是基本要求
数据要素市场发展的宗旨，归根结底是释放数据要素所产生的巨大价值，做到发展成果由人民共享，因此分配合理原则是招标采购数据要素流通与交易制度建设的基本要求。招标采购数据要素市场在初次分配的过程中，应首先明确投入、贡献以及受益主体，推动招标采购数据要素收益在分配的过程中向数据价值创造者方向倾斜。同时，应兼顾数据要素分配的公平性，在二次分配与三次分配阶段，使数据要素收益惠及弱势群体。
公平有序是重要保障
坚持公平有序原则的出发点与落脚点，在于防止数据垄断等不正当市场竞争的出现。为此，应落实以《反垄断法》为核心的监管体制、加快培育招标采购数据要素市场的良性生态体系。同时，要规范招标采购数据收集的同意条款与收集方式，塑造公平竞争的市场秩序，保障招标采购数据要素市场顺畅流通、公平交易。
招标采购数据要素流通与交易制度建设的重要内容
为推动招标采购数据要素的流通与交易，下列3个维度的制度建设尤为关键，不容忽视。
其一，确立数据权属和资产凭证制度。在明晰数据权属、明确数据资产标的物的基础上，适时推出招标采购数据要素凭证，以进一步提升招标数据流通效率，充分释放招标采购数据要素红利。例如，2022年10月16日，广东省发布全国首张公共数据资产凭证，将数据资产凭证应用到企业信贷中，这激发了粤港澳大湾区经济增长的新动能。将数据资产凭证引入招标采购数据要素流通与交易过程中，不仅为招标采购数据使用者、所有者和经营者带去了持续的经济收益，而且推动了数据要素的资产化，实现了招标采购数据的价值。
其二，完善产品定价和收益结算制度。通过综合评估数据的质量、数量、可重复性、应用场景、完整性等，结合传统会计、大数据估值模型确认招标采购数据价值。在对数据要素进行产品定价的基础上，应进一步确立与完善招标采购数据要素收益分配制度。2023年1月，国家发展和改革委员会在《求是》杂志上发文指出，要着力建立数据收益分配制度，健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，更好发挥政府在数据要素收益分配中的调节作用。在招标采购数据要素市场情境中，也要重视数据收益的结算，防止招标采购数据要素市场出现“数据垄断”等不公平竞争的现象。将“不患寡而患不均，不患贫而患不安”作为招标采购数据要素收益结算制度的建设理念，推动招标采购数据要素交易成果惠及招标采购各方。
其三，加强合规监管、完善争议仲裁制度。不应忽视合规监管和争议仲裁制度在投标数据要素交易与流通过程中的重要作用。为此，应建立健全数据要素监管体系、打造多主体参与的数据监管治理模式；成立第三方专业仲裁机构，以完善数据资源法务纠纷解决机制、保护数据交易各方的合法权益。同时，发挥区块链、联邦学习、隐私计算等大数据技术在数据要素监管中的重要作用。
招标采购数据要素流通与交易制度建设的实践经验
参考全国部分省市数据要素流通与交易制度建设的典型经验、发展内容与建设路径，为进一步确立与完善招标采购数据要素流通与交易制度提供实践依据。目前，全国部分省市已经将数据要素流通与交易的相关内容写入全省发展规划之中，笔者选取北京市、广东省、重庆市三地的数据要素市场建设案例作为参考，三地数据要素市场建设特点鲜明、成果丰硕，能够为未来招标采购数据要素流通与交易制度建设起到示范作用。
三地数据要素流通交易建设经验
1.北京市：建设全球数字经济标杆城市，推动数据特区建设
北京市在《2023年市政府工作报告重点任务清单》中指出，将着力建设全球数字经济标杆城市，提升国际大数据交易所能级，推动数据跨境跨域充分流动；推动数据特区建设，推动数据要素市场全产业链深入发展；创新公共数据授权运营，充分释放公共数据生产要素效能。北京市在治理实践的过程中推出数据专区模式，授权相关企业运营，为企业特别是小微企业提供脱敏的政府数据，最大限度地发挥公共数据价值。
2.广东省：启动数据要素市场化改革、畅通数据要素循环
2020年，广东省在全国率先启动数据要素市场化配置改革。经过探索实践，于2021年7月出台《广东省数据要素市场化配置改革行动方案》，推进省市县三级政府及部门首席数据官制度试点；开展数据经纪人制度试点工作，为数据供给方和需求方搭建沟通渠道；打造整体联动的数据要素市场新型基础设施，建设公共数据资源超市、“一网通办”数据平台等。通过上述举措，拓展数据应用场景、扩大数据要素市场化配置范围，激发数据市场主体活力。
3.重庆市：推进大数据资源中心一体化，提升数据要素跨域共享水平。
2021年12月，重庆市人民政府发布的《重庆市数据治理“十四五”规划（2021—2025年）》明确指出，重庆市将持续深化“2＋N”架构的数据资源汇聚体系建设（“2”即共享系统和开放系统，“N”即N个部门或区县数据资源池、N个基础数据库、N个主题数据库），推动政务数据向城市大数据资源中心高效汇聚，提升数据应用效能。与此同时，重庆市推动跨层级、跨地域、跨行业数据联动和数据融合应用，提升成渝数据跨域治理水平。
招标采购数据要素流通与交易制度建设的政策建议
从上述案例中可以看出，北京、广东、重庆目前已经开展数据要素交易与流通制度建设的相关实践，它们主要通过政策扶持、市场配置、机构变革、基础设施建设、技术赋能等方式促进数据要素快捷流通、顺畅交易。招标采购数据流通与交易制度的建立与完善，可以参考上述实践经验。笔者主要从政策扶持、市场化改革、多元协同治理3个方面总结归纳上述实践经验，为推动招标采购数据要素市场建设提供借鉴。
在政策扶持方面，应出台招标采购数据要素市场相关的政策文件、法律法规等，在政策文件中对招标采购数据要素市场的行为主体、产权界定、交易模式、定价方式等方面进行明确界定，规范招标采购数据要素市场运作。
在市场化改革方面，招标采购数据要素市场建设可参考广东省的实践经验，如探索招标采购数据资产化管理，构建三级招标采购数据要素市场等举措，持续推进招标采购数据要素市场化改革，激发市场活力。
在多元协同治理方面，招标采购数据要素市场的建设涉及数据采集主体、数据使用主体、数据应用主体等，应推动政府、市场、招标采购者涉及的利益相关主体、志愿团体，共同参与到数据要素市场的建设与治理中来。
结语
笔者从规则遵循、制度建设、经验参考等3个方面对建立健全招标采购数据要素市场流通与交易制度展开研究，提出数据要素市场建设应遵循合规安全、权属清晰、分配合理、公平有序的基本原则，也不能忽视数据权属和资产凭证制度、数据要素产品定价和收益结算制度、合规监管和争议仲裁制度在招标采购数据要素流通与交易过程中的重要作用。最后，结合北京、广东、重庆三省市数据要素市场的建设经验，从政策扶持、市场化改革以及多元协同治理3个方向提出建立与完善招标采购数据要素流通与交易制度的建议。
（作者单位：王丛虎，中国人民大学公共管理学院；门理想、赵芷墨，电子科技大学公共管理学院；钟书丽，成都市智慧蓉城研究院）
