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近日，笔者参与处理了一起供应商针对政府采购项目招标文件的投诉，案件反映的问题之前未曾遇到，因此总结出来供业内人士参考。
基本案情
该项目在北京市政府采购网发布公开招标公告，预算金额为1500万元，A公司在北京市政府采购电子交易平台获取该项目的电子版招标文件。之后，A公司向采购代理机构提交质疑函及相关材料，针对招标文件提出10项质疑事项，采购代理机构接受6项质疑事项，在北京市政府采购网发布公开招标公告更正公告。同时作出质疑答复，即第一次质疑。针对招标文件未修改的质疑内容，A公司继第一次质疑后，向财政部门提起投诉，即第一次投诉。之后，A公司下载修改后的招标文件，对新下载的招标文件中修改的部分，向采购代理机构提出质疑，即第二次质疑，后又向财政部门提起投诉，即第二次投诉。
针对该项目，财政部门收到两次投诉。第一次是针对第一次质疑后未修改的招标文件的内容，第二次是针对第一次质疑后修改的招标文件的内容。对于两次投诉，财政部门应当如何处理？有观点认为，财政部门应当对两次投诉分别进行调查，并分别作出认定投诉事项是否成立的投诉处理决定。笔者不同意这种观点，认为对第一次投诉不应进行实质性处理，而应直接驳回投诉。对第二次投诉应当进行调查，并作出投诉处理决定。
法律分析
有关质疑、投诉的法律规定
《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第五十二条规定：“供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。”第五十三条规定：“采购人应当在收到供应商的书面质疑后七个工作日内作出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密。”第五十四条规定：“采购人委托采购代理机构采购的，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，采购代理机构应当依照本法第五十一条、第五十三条的规定就采购人委托授权范围内的事项作出答复。”第五十五条规定：“质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的，可以在答复期满后十五个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。”
根据上述法律规定，供应商认为采购文件损害其权益的，可以先向采购人、采购代理机构提出质疑。对质疑答复不满意的，可以向财政部门投诉。
对该项目的分析
1.该项目招标文件经过修改后，新的招标文件已经替换原招标文件，原招标文件已经失效
《中华人民共和国民法典》第一百三十三条规定：“民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为。”第一百三十四条第一款规定：“民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立。”第一百三十九条规定：“以公告方式作出的意思表示，公告发布时生效。”
《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“财政部令第87号”）第二十条规定：“采购人或者采购代理机构应当根据采购项目的特点和采购需求编制招标文件。招标文件应当包括以下主要内容：（一）投标邀请；（二）投标人须知（包括投标文件的密封、签署、盖章要求等）；（三）投标人应当提交的资格、资信证明文件；（四）为落实政府采购政策，采购标的需满足的要求，以及投标人须提供的证明材料；（五）投标文件编制要求、投标报价要求和投标保证金交纳、退还方式以及不予退还投标保证金的情形；（六）采购项目预算金额，设定最高限价的，还应当公开最高限价；（七）采购项目的技术规格、数量、服务标准、验收等要求，包括附件、图纸等；（八）拟签订的合同文本；（九）货物、服务提供的时间、地点、方式；（十）采购资金的支付方式、时间、条件；（十一）评标方法、评标标准和投标无效情形；（十二）投标有效期；（十三）投标截止时间、开标时间及地点；（十四）采购代理机构代理费用的收取标准和方式；（十五）投标人信用信息查询渠道及截止时点、信用信息查询记录和证据留存的具体方式、信用信息的使用规则等；（十六）省级以上财政部门规定的其他事项。对于不允许偏离的实质性要求和条件，采购人或者采购代理机构应当在招标文件中规定，并以醒目的方式标明。”
另外，结合财政部令第87号第二十七条第一款、《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号，以下简称“94号令”）第十六条第一款第一项规定，招标文件是采购人体现招标项目采购特点和采购需求的意思表示；发出招标文件，是采购人邀请潜在供应商投标并向其提供采购需求等的意思表示。招标文件是采购人单方作出的意思表示。采购文件受到质疑，采购人、采购代理机构认为质疑成立且影响或者可能影响中标成果的，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，则澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动。修改后的招标文件发布公告后生效。
该项目中，采购人、采购代理机构编制、发布的招标文件（即原招标文件）受到A公司的质疑，采购人、采购代理机构认为部分质疑事项成立并对招标文件的相应部分进行了修改，继续开展采购活动。修改部分的招标文件与未修改部分的招标文件共同组成新的招标文件。在采购代理机构发布更正公告后，新招标文件生效，原招标文件已经失效。
2．在招标文件修改后，对A公司权益造成损害的是新招标文件，A公司认为新招标文件损害其权益，应当重新进行质疑、投诉
招标文件修改、发布公告后，新招标文件生效，原招标文件已经失效，不会对A公司的权益造成损害，对其投诉已经没有意义。
即使A公司第一次质疑事项为10项，采购人只接受部分质疑事项并修改招标文件，对其他质疑事项未予采纳。此种情况下，A公司也应针对新的招标文件进行质疑，可以对招标文件未修改和已修改的部分一并质疑。不服质疑答复的，A公司可以继续投诉。A公司第二次质疑时只对招标文件修改部分质疑，而未对未修改部分质疑，是其对法律理解的错误，应由其承担不利后果。
3．A公司对原招标文件进行投诉，不符合法律规定的投诉受理条件，且财政部门不能依法作出投诉处理决定，应当作出驳回投诉的决定
（1）A公司对原招标文件的投诉，不符合《政府采购法》第五十五条规定，应当依据94号令第二十九条第一项规定驳回投诉
根据《政府采购法》第五十二条至第五十四条规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以依法向采购人、采购代理机构提出质疑，采购人、采购代理机构应当依法作出答复。第五十五条规定，供应商“对采购人、采购代理机构的答复不满意”或者“采购人、采购代理机构未在规定的时间内作出答复的”，可以提起投诉。
根据94号令第十六条第一款第一项规定，采购人、采购代理机构针对供应商对采购文件质疑的处理有两种情形：一是认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动。二是认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。
结合上述法律规定，供应商对采购文件质疑后，采购人及采购代理机构对质疑处理的结果不同，供应商能够采取的救济方式也不同。在第一种情形下，采购人、采购代理机构认为供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动，供应商对此种质疑答复不满意，有权继续提起投诉。在第二种情形下，采购人、采购代理机构认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，对采购文件已经修改，新的采购文件已经取代原采购文件，供应商应当对新采购文件重新进行质疑、投诉，而不能继续对原采购文件进行投诉。
该项目中，A公司第一次质疑后符合上述第二种情形，应当重新对修改后的招标文件进行质疑、投诉，而其继续对原招标文件进行投诉，不符合《政府采购法》第五十五条的规定，不应受理。
94号令第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；（二）投诉书内容符合本办法的规定；（三）在投诉有效期限内提起投诉；（四）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；（五）财政部规定的其他条件。”该条规定的投诉受理条件是在满足《政府采购法》第五十五条的前提下应当判断的内容。
94号令第二十九条规定：“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：（一）受理后发现投诉不符合法定受理条件的……”
根据上述规定，A公司对原招标文件的投诉应予驳回。
（2）若允许A公司对原招标文件进行投诉，则会导致财政部门依法作出的投诉处理决定与实际情况不符
94号令第二十九条规定：“投诉处理过程中，有下列情形之一的，财政部门应当驳回投诉：……（二）投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立……”第三十一条规定：“投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门经查证属实的，应当认定投诉事项成立。经认定成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：（一）未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动。（二）已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动。（三）政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同，责令重新开展采购活动。（四）政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。”
根据上述法律规定，针对投诉人对采购文件提起的投诉事项，财政部门调查后有两种处理结果：一是投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立，财政部门应当驳回投诉。二是查证属实，财政部门认定投诉事项成立。在此情况下，若成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；影响或者可能影响采购结果的，分4种情形处理。
财政部门对A公司对原招标文件投诉的处理，会出现不同的情形：一是查证不属实，驳回投诉。二是经查证属实，认定投诉事项成立。投诉事项成立的处理，又分为两种：1.若成立的投诉事项不影响采购结果的，继续开展采购活动；2.若影响或者可能影响采购结果的，针对该项目尚未开标、已经暂停的情况，应责令重新开展采购活动。
由于该项目原招标文件在A公司质疑后已被修改，且该项目的招标活动继续进行。若投诉事项不成立、驳回投诉时，该项目实际已经在新的招标文件下进行，不可能按原招标文件进行。若投诉事项成立，继续开展采购活动，该项目亦在新的招标文件下进行，不可能按原招标文件继续进行；若责令重新开展采购活动，原招标文件已被修改，无法重新开展采购活动。因此，这3种处理结果均会造成投诉处理决定与实际情况不符。
综上，财政部门应当作出驳回A公司第一次投诉的处理决定。
