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我国PPP融资的现状、问题和建议

2022年04月07日 作者:陈冬 打印 收藏

  据《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年报》,2021年我国签约落地PPP项目592个、投资额13163亿元。2014年以来,累计签约落地项目7683个、投资额12.8万亿元。越来越多的PPP项目即将进入融资阶段,如何筹集建设资金成为制约PPP项目稳步推进的重要因素。


  融资环境

  在金融机构看来,对于风险的判断往往排在首位。近年来,PPP项目规范性要求越来越高、金融监管也越来越严,对PPP项目的融资产生了较大影响。

  PPP模式法律环境亟待完善,PPP项目纠纷定性加剧参与方担忧

  2019年12月10日,最高法发布司法解释《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》,将政府和社会资本合作协议定性为“行政协议”。“行政协议”纠纷的天然“民告官”属性,使得PPP合同双方处在非平等地位,这将加剧PPP模式参与各方对政府是否履约和履约程度的担忧。

  PPP项目地方政府信用需进一步提升

  中西部省份由于经济不发达,借助PPP模式推行地方基础设施项目越来越多,少数地方超出财力可承担范围上马新项目,在政府付费过程中出现问题,削弱了社会资本方对于PPP项目的信任,导致劣币驱逐良币现象出现。另外,PPP项目持续时间长,可能出现“新官不理旧账”的问题,进一步损害社会资本方对PPP项目的信心。2021年,不少地方出台政策,促进地方政府履约,提升地方政府信用,地方政府按合同办事,将构成项目吸引投融资的基础。

  是否入库为PPP项目合规重要依据,建议入库时做好实质审查工作

  社会资本、金融机构等参与方在考察PPP项目合规性时,往往将是否能进入财政部PPP项目管理库(以下简称“入库”)作为标准,建议将PPP项目合规的标准明确为能否入库。这就需要政府加强对项目的审核力度,建议适当提高入库审查标准和门槛,在形式审查的基础上进行严格的实质审查。


  融资主渠道——银行贷款

  目前PPP项目的主要融资渠道仍是商业银行信贷资金,政策性银行和信托公司、融资租赁公司等非银行金融机构也是PPP融资的重要参与者。

  商业银行贷款支持PPP项目

  2015年5月22日,财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)之后,人民银行鼓励金融机构参与PPP项目融资,以发挥中长期贷款的优势,各银行也从金融服务角度出发,积极探索贷款支持PPP项目。

  各商业银行经过这几年参与PPP项目的实践,加深了对PPP项目的理解认识,熟悉了运作流程,能够有效识别和控制PPP项目的风险,在风险可控、商业可持续的基础上,给予PPP项目中长期信贷支持。从PPP项目的融资金额来看,商业银行的中长期信贷资金占据一半左右的份额。近几年,铁汉生态、东方园林、碧水源等知名企业,因为激进参与PPP项目爆发经营危机,放大了社会舆论对PPP项目的负面评价,金融机构受此影响,更加审慎支持PPP项目的信贷融资。

  结合PPP项目特点进行融资创新

  国家大力支持PPP项目促进基础设施建设,与此同时,商业银行基于PPP的项目特点进行了融资创新。PPP项目中往往存在项目合同项下的收费权和特许经营权,部分银行还开发了收费权、特许经营权质押贷款,将项目预期收益看作应收账款进行质押贷款,与传统信用贷款、抵质押融资相比是一种创新。但是,PPP项目的收费权有瑕疵,并不是一项无条件收取现金的权利,实务中,该权利的实现也存在一定程度的问题,目前仍应审慎采用项目收益权质押为PPP项目融资。


  “资管新规”过渡期后的理财资金

  2015年之后,金融机构为PPP项目提供资本金融资或债务融资主要通过资管计划或理财产品的形式。2018年4月27日,央行联合银监会、证监会、国家外汇管理局印发《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(银发〔2018〕106号),业内称之为“资管新规”。该文件的目的是防范金融风险、消除监管套利空间,从而增强金融服务实体经济的能力。具体而言,“监管新规”推动建立资管产品统一标准,对投资范围、信息披露、杠杆约束等内容进行了规定。考虑到存量资管产品的改革尚需时日,特别提出了三年过渡期。

  进入2022年,“资管新规”三年过渡期已经结束,直投权益类资产配置规模和比例不断降低;非保本产品配置非标资产规模下降超40%。“资管新规”对各类金融机构影响不同,其全面实施,使得通过理财和资管产品为PPP项目融资的规模呈断崖式下跌,但这并不妨碍理财产品和资管产品作为重要融资渠道的属性。截止到2021年底,银行理财产品规模达到29亿元,投资者数量也屡创新高。随着国内金融市场未来高质量发展,通过资管和理财产品的不断创新,其对PPP项目的融资支持仍然可期。


  PPP债券融资平稳发展

  国家发展改革委自2015年以来推出了项目收益债和PPP项目专项债,以拓展PPP项目建设资金的筹集渠道。通过发行公司债券、企业债、非金融企业债务融资工具等方式,逐步改变PPP项目融资原先主要靠银行贷款、信托等间接融资方式的现状,有助于降低PPP项目的融资成本。

  项目专项债

  2017年4月25日,国家发展改革委公布《政府和社会资本合作(PPP)项目专项债券发行指引》(发改办财金〔2017〕730号),正式推出PPP项目专项债。借助这一东风,2018年发行了两单PPP项目专项债,此后就再无新项目专项债发行,这和严格企业准入、PPP规范以及债市低迷都有关系。已发行PPP项目专项债至今尚无延期兑付状况发生,说明项目专项债产品设计总体是成功的,但从市场各方的反映来看,仍然有优化的空间。

  PPP项目资产证券化

  国家发展改革委和中国证监会2016年底推出了PPP资产证券化,近几年相关配套政策逐步完善。2021年,PPP资产证券化发行继续扩大,基础资产类型呈多样化,市场向广度和深度发展。

  1.PPP资产证券化平稳发展

  根据笔者在Wind资讯上统计的结果,2021年,交易所和银行间市场共发行了7单PPP资产证券化,产品总规模为58.25亿元。2021年发行的PPP资产支持证券大部分为AAA级,“ZJ廊坊06”未公布评级结果,而“21城建优”评级为AA+级,总体信用等级较高;从利率情况来看,固定利率和分阶段浮动利率各半,浮动利率初期利率较低,可降低发行人前期融资成本;从增信方式来看,大部分采用内部外部增信相结合的方式,只有“ZJ廊坊06”单独采用了内部增信方式。

  2.PPP资产证券化未来发展值得期待

  目前,PPP项目资产证券化市场规模不大,一方面现有PPP项目运营超过两年且符合发行条件的不多,另一方面,PPP资产证券化的特点阻碍了规模的扩大。PPP资产证券化的特征在于流动性差、存续期长、风险较高、发行成本高于母公司债券、发行难度大。投资者受制于投资期和流动性的需求,导致PPP资产证券化往往要采用担保或设置差额支付等外部增信方式。国内债券投资者对PPP项目风险特征认识不够,使得整个市场发展受到限制。但随着越来越多的PPP项目从建设期逐步迈入运营期,社会资本需要通过资产证券化盘活存量资产、满足自身融资需求、提高资产流动性,未来PPP项目资产证券化仍具有一定发展空间。


  2021年PPP基金降温

  PPP项目资本金筹集难成为PPP项目融资难最突出的问题,PPP基金以股权投资形式进入,可解决资本金筹集难问题。“资管新规”限制了银行理财等短期限基金对长期股权投资的错配,之前采用资管产品出表介入PPP项目的方式不再可行,影响了PPP基金的募集和投资。

  中国PPP基金平稳发展

  中国政企合作基金(中国PPP基金)发展平稳。截止到2021年底,中国PPP基金涉及的项目总投资额达1.1万亿元,累计签约139个项目。根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2021年报》披露的数据,其项目总投资额占全国PPP综合信息平台签约项目的8.6%,为PPP项目的融资提供了有力支持。

  中国政企合作基金主要起到引导和规范作用,其对单个PPP项目的融资支持力度有限。比如,股权投资金额不能超过项目资本金的30%,对单个项目的投资不能超过总投资额的十分之一。虽然对单个PPP项目的投资有限,但是,中国政企合作基金的加入,可提振项目相关方的信任,有利于后续银行贷款、约束合同履约等。

  地方政府引导基金进入存量优化期

  各级地方政府和社会资本共同出资成立地方政府引导基金,作为专项资金促进项目资本金融资。2015年开始,国家出台各方面政策鼓励政府引导基金、私募产业基金,以刺激经济平稳发展。江苏、贵州、山东、河南、重庆等省市响应号召,设立了政府引导基金。政府引导基金和社会资本共同出资设立专项子基金,给本地区PPP项目供给资本金。

  2015年开始,全国纷纷设立政府引导基金、PPP基金,部分地区好大喜功,盲目追求基金规模。由于基金数量众多,使得基金募资和投资成为难题。随着时间的推移,由于募资难,政府引导基金从增量阶段逐步迈入存量优化期,市场化母基金逐渐减少,PPP子基金更是踪迹难寻。

  由大型企业发起PPP基金萎缩

  在2016年、2017年PPP的高峰期,一些建筑企业和金融机构先成立基金,再和其他基金共同组成联合体参与项目投标。实践中,这些基金往往以“明股实债”形式参与PPP项目。2017年11月21日,国资委印发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192 号),要求央企不得通过购买劣后级份额或引入“名股实债”类股权投资承担本应由他方承担的风险。2017年12月,中国证券投资基金业协会发布《私募基金管理人登记须知提示》,明股实债、明基实债等方式被禁止,这些都直接影响PPP基金的投资和募资方式。2018年“资管新规”发布,大型企业成立PPP基金的意愿受到抑制,近两年来,大型企业PPP基金规模持续减少。


  对策与建议

  2022年,我国推广PPP模式进入第八个年头,由于各地财政承担10%红线的限制及遏制地方隐性债务的影响,PPP发展面临困难。当前持续的新冠肺炎疫情加重了稳增长的压力,对于PPP的规范可持续发展,笔者特提出以下建议。

  优化PPP政策和市场环境

  修订PPP政策规定,消除现有政策法规与PPP模式间的冲突;强化信用环境建设,持续优化PPP市场环境,提振社会资本参与PPP的信心,发挥PPP模式提高建设运营效率的优势,使其在基础设施及公共服务领域成为有益的补充。

  借鉴项目融资做法,缓解PPP融资难

  目前我国处在经济下行期,优质项目欠缺,金融机构“资产荒”现象普遍。基于金融原理,想要获取收益必须承担相应风险。项目融资是国际通行的大中型基础设施建设项目的融资方式,其特征为从项目本身出发防范风险,对各方参与者有借鉴意义。金融机构想要更好地为PPP项目融资,在认真分析PPP项目特点的基础上,可以借鉴项目融资风险分摊和控制的方法。

  加大直接融资的支持力度

  债券融资可以拓宽PPP项目融资渠道,降低融资成本。债券融资有公开发行的特点,其信息披露严格,能够有力促进地方政府规范运作及合同履约。企业债券的核心是与固定资产投资项目挂钩,是与PPP项目长资金需求期限相匹配的中长期资金筹集方式,应当继续加强PPP债券市场的建设。

责编:彭淑荣
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