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依法谁有资格作为政府采购的采购人

2022年04月06日 作者:沈德能 打印 收藏

  政府采购当事人包含采购人和供应商。采购人是政府采购中与供应商相对的主体当事人,是政府采购活动的发起方和采购结果责任人,负责政府采购活动从编制预算到履约验收整个过程。

  《政府采购法》第二十二条规定了政府采购供应商应当具备的资格条件,但未有条文规定采购人的资格条件。实务操作中,不时发生采购人主体错位的情况。如,上级主管预算单位剥夺下属独立预算单位的采购权;项目审批管理部门充当采购项目的预算单位,利用审批权批复自己为采购人,真正的采购人被迫失去采购权;等等。这些乱象导致采购人的采购权被架空,采购人的主体责任无法落实,采购合同履约验收流于形式。较为典型的便是2021年11月河南省封丘县义务教育营养餐采购项目出现的合同履约问题,真正的采购人(学校、学生)却无权参加采购,无权对履约情况进行监督管理,采购人的主体责任无法落实。

  深化政府采购制度改革的首要任务是强化采购人的主体责任,让采购人采购,让采购人负责。准确界定政府采购的采购人,解决采购人主体资格问题,即明确谁有权作为采购人,哪些人可以成为采购人,应当是强化落实采购人主体责任的第一步。如果采购人资格不清晰,承担责任的主体就可能混乱,采购责任就无法具体落实。

  政府采购采购人资格要件是一个较少有人探讨涉及的问题,也缺乏研究文献和研究成果可供借鉴。本文仅从现有的与政府采购相关的法律法规规章出发,作初步探讨,为解决“谁有资格作为政府采购的采购人”的实际问题提供思路。


  从政府采购资金的角度看采购人应当具备的资格条件

  政府采购法律法规相关规定下,采购人应当具备的资格条件

  《政府采购法》第二条第二款明确,本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。第十五条进一步明确,采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。《政府采购法实施条例》第二条明确,《政府采购法》第二条所称财政性资金是指纳入预算管理的资金。

  从上述法律法规规定可以得出的结论是:使用纳入预算管理资金(以下简称“预算资金”)依法进行采购的国家机关、事业单位、团体组织是政府采购的采购人。其关键资格是预算资金的使用人,也就是说,只有依法有权使用预算资金的(国家机关、事业单位、团体组织)才可以是采购人。

  反过来说,无权使用预算资金的(国家机关、事业单位、团体组织),不具有采购人资格。

  《预算法》相关规定下采购人应当具备的资格条件

  《预算法》第六条第二款明确,中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位,下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。其第八条明确,各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。第三十二条第三款明确,各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求,以及绩效目标管理等预算编制规定,根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况,编制本部门、本单位预算草案。《预算法实施条例》第四条明确,《预算法》第六条第二款所称各部门,是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、军队、政党组织、事业单位、社会团体和其他单位。第二十六条明确,县级以上地方各级政府各部门应当根据本级政府的要求和本级政府财政部门的部署,结合本部门的具体情况,组织编制本部门及其所属各单位的预算草案,按照规定报本级政府财政部门审核。

  预算资金来源于预算编制,有权编制预算资金者,才有权使用预算资金。从上述规定可以看出,预算编制各部门和单位才有资格使用预算资金。也就是说,与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的部门及其所属单位才是预算资金的使用者。因此,从《预算法》的相关规定看,有权编制预算的各部门及其所属单位才有资格成为政府采购的采购人。


  从政府采购合同的角度看采购人应当具备的资格条件

  《政府采购法》第四十三条明确,政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

  《民法典》实施后,《民法典》关于民事主体的规定适用于政府采购合同的主体。《民法典》第八十七条明确,为公益目的或者其他非营利目的成立,不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人,为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。第八十八条明确,具备法人条件,为适应经济社会发展需要,提供公益服务设立的事业单位,经依法登记成立,取得事业单位法人资格;依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有事业单位法人资格。第九十条明确,具备法人条件,基于会员共同意愿,为公益目的或者会员共同利益等非营利目的设立的社会团体,经依法登记成立,取得社会团体法人资格;依法不需要办理法人登记的,从成立之日起,具有社会团体法人资格。第九十七条明确,有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起,具有机关法人资格,可以从事为履行职能所需要的民事活动。

  从上述规定可以看出:第一,政府采购采购人中的国家机关是有独立经费的,具有法人资格的单位。没有独立经费,不具有法人资格的机关,没有资格成为政府采购合同的主体(采购人)。第二,经依法登记成立取得事业单位法人资格或者依法不需要办理法人登记、具有事业单位法人资格的事业单位才有资格成为政府采购合同的主体(采购人)。第三,经依法登记成立取得社会团体法人资格或者依法不需要办理法人登记、具有社会团体法人资格的社会团体才有资格成为政府采购合同的主体(采购人)。

  综上可知,从政府采购合同主体的资格看,只有取得或者具有法人资格的国家机关、事业单位、团体组织,才有资格成为政府采购的采购人。


  预算绩效管理规定下,采购人应当具备的资格条件

  《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(2018年9月1日)提出,实施部门和单位预算绩效管理。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理,赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权,围绕部门和单位职责、行业发展规划,以预算资金管理为主线,统筹考虑资产和业务活动,从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面,衡量部门和单位整体及核心业务实施效果,推动提高部门和单位整体绩效水平。

  上述规定强调资金使用单位是预算绩效管理考核单位,对预算绩效负责。而结合《政府采购法》相关规定,只有预算资金使用单位才有资格成为采购人,承担预算绩效管理的职责。


  从采购过程中采购人的责任规定看采购人应当具备的资格条件

  《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第六条规定,采购人应当按照行政事业单位内部控制规范要求,建立健全本单位政府采购内部控制制度,在编制政府采购预算和实施计划、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节加强内部控制管理。

  从上述规定可以看出,依法履行确定采购需求、组织采购活动、签订采购合同、进行履约验收、处理供应商询问质疑、配合投诉处理等职责的单位才有资格成为采购人,由其承担采购过程的全部职责。

  总结:现有相关法律法规规章规定下,有权编制、使用预算资金(独立经费),取得或者具有法人资格,承担预算绩效管理的职责,承担采购过程全部职责的国家机关、事业单位、团体组织才有资格成为政府采购的采购人。

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  哪些单位不具有采购人资格

  首先,主管单位不能作为下属独立预算单位的采购人。实践中,有些主管单位以统一采购或者集中采购为由,把下属独立预算单位的采购权收归自己所有,剥夺了真正采购人的采购权。下属独立预算单位才是使用预算资金,开展预算绩效管理,对采购结果负责的当事人,才是采购人。部门集中采购和框架协议采购可以由主管预算单位组织,但相关采购合同的签订和履行(主要是验收和支付)仍然是其下属独立预算单位,不是主管预算单位,下属独立预算单位才是采购人。主管单位可以组织下属单位就某些相同或者相似的品目进行联合统一采购,但主管单位仅是组织者,不是采购人。经下属单位采购人委托,主管单位可以在被委托权限内行使采购权、承担相关采购事务责任,如根据各个采购人的采购需求归集统一采购需求,发布采购公告、确定采购文件,确定中标、成交供应商,答复询问和质疑等。但采购需求的确定、采购合同的签订及履行、验收、支付等仍然是各个采购人的权利和责任。

  其次,审批管理部门不能作为被管理单位的采购人。常见的采购项目审批管理部门(如财政和发改部门)有时会错位充当采购人,越权为真正的采购人行使采购权,却又无法承担采购人的职责。采购项目审批管理部门不负责编制、使用被管理单位采购项目预算资金,不是履行采购合同的一方,依法不具有采购权,不承担采购责任,不可能成为被管理单位采购项目的采购人。

  再次,没有预算资金或者独立经费的内设部门、内设机构不能作为采购人。这些内部机构仅是预算单位执行某些事务的组织机构,不具有机关或者事业单位法人资格,也没有独立的预算资金和经费来源,不能作为采购合同的合法主体,也不是预算绩效考核的主体,无法承担采购人的主体责任,不具有采购人资格。

  最后,多部门组成的专门议事机构或临时办事机构(如某领导小组或者某一会议组织机构、某一事件的专班等),如未经依法登记或编制办公室同意设立,则不是法定的机关或事业单位,没有独立预算资金或者独立经费,无法承担采购人的主体责任,不能作为政府采购的采购人。

责编:戎素梅
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