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政府采购支持创新政策重新启航

2022年04月06日 作者:张泽明 打印 收藏

  2022年1月1日起,新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》(以下简称《科技进步法》)正式开始施行。该法进一步拓展了政府采购的政策功能,明确将政府采购作为支持科技创新的重要手段,并在法律的层级以条文形式固定下来,这是我国在拓展政府采购政策功能方面的一个重要进步。我国政府采购制度创设已经过20年历史积淀,正开始新一轮全面深化制度改革创新,在此背景下,探究该法律条文背后昭示的政策制度导向,无疑具有重要意义。


  在新一轮政府采购制度改革中体味修法呈现的政策导向意义

  应该说,我国对于发挥政府采购在支持自主创新方面的作用是有充分认识的。2006年印发的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》中,就已经要求实施促进自主创新的政府采购,并要求通过制定政府采购法实施细则、建立政府采购自主创新产品协调机制、对国内企业开发的自主知识产权高新技术产品实施首购等措施,鼓励和保护自主创新。继而在《国务院关于印发实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》(国发〔2006〕6号)中,专门列出了几个大项的财政性资金采购支持自主创新的配套措施,包括建立以自主创新认证制度和自主创新产品目录为代表的政府采购自主创新产品制度,按照《政府采购法》优先采购国货,从预算优先购买自主创新产品、政府采购评审价格优惠、严格合同管理以及国防优先采购自主创新产品等方面,细化相关配套措施。财政部据此出台了《关于印发〈自主创新产品政府采购预算管理办法〉的通知》(财库〔2007〕29号)、《关于印发〈自主创新产品政府采购评审办法〉的通知》(财库〔2007〕30号)和《关于印发〈自主创新产品政府采购合同管理办法〉的通知》(财库〔2007〕31号)三个文件,对前述配套措施进一步作出细化,比如规定在综合评分法中可以给予自主创新产品4%-8%的技术加分和价格加分,在性价比法中可以给予4%-8%的价格扣除等。

  不过,由于如何精准认定自主创新产品存在难点,各地出台的自主创新本地清单也在一定程度上影响了统一政府采购市场的建设,加之受国际形势变化等各方面因素影响,财政部在2011年7月1日废止了前述三个文件,政府采购支持自主创新产品制度化建设不再是社会各界关注的主要方向。

  当前,中国特色社会主义迈入新时代,在对百年未有之大变局的深刻认识下,政府采购支持创新政策重回改革主航道。2018年11月,中央全面深化改革委员会第五次会议通过《深化政府采购制度改革方案》,强调要综合运用强制采购、优先采购、首购、订购等措施,强化采购政策实施效果。2019年12月,在全国政府采购改革工作会议上,财政部也强调进一步扩展和深化支持创新采购政策。2020年12月公布的《政府采购法(修订草案征求意见稿)》中新增了政府采购政策一章,在采购政策目标中增加了支持创新的表述,并明确了支持新技术、新产品等采购方式的适用。2021年7月1日开始实施的《政府采购需求管理办法》(财库〔2021〕22号,以下简称“22号文”)从需求角度,禁止对创新产品采购提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

  此次修订后的《科技进步法》,对原法中已有的政府采购支持自主创新产品表述进行了修正,保证法条表述与最新的政府采购规范性文件相协调。例如,修订后的《科技进步法》第九十一条在原有政府采购率先购买首次投放市场的创新产品基础上,新增“不得以商业业绩为由予以限制”的表述,这与22号文的要求是一致的。

  《科技进步法》是我国目前唯一一个在法律位阶层级提及政府采购支持创新产品政策的法律,且由于其本身是不属于政府采购领域的特别法,该法在表述上又能与最新的政府采购规范性文件保持协同性,由此可见,政府采购支持创新产品制度体系建设已重新全面启动。《科技进步法》的修订实施,可以看作政府采购制度体系建设支持创新产品发展的又一个里程碑式的标志。


  准确把握《科技进步法》修订展现的政府采购支持创新内涵

  比对新旧两部《科技进步法》可以发现,在涉及政府采购方面有几个要点值得关注。

  首先是以“科技创新”替代了“自主创新”的表述。修订后的《科技进步法》第九十一条规定,对境内自然人、法人和非法人组织的“科技创新产品、服务”,在功能、质量等指标能够满足政府采购需求的条件下,政府采购应当购买;首次投放市场的,政府采购应当率先购买,不得以商业业绩为由予以限制。无独有偶,在22号文中也使用了“支持创新”的提法,没有使用“支持自主创新”的表述。在创新上不再刻意强调自主,不仅使创新的路径更具有包容性,也使创新的实现更加柔和,最大程度避免引来无谓的争议,且无损自主创新的政策内涵。同时,《科技进步法》第九十一条表述的“应当购买”,其实就是满足相关条件的创新产品政府采购必须购买,与旧法的表述一致,说明对政府采购的政策要求力度不减。

  其次,强调政府采购支持创新应以竞争性方式进行选择。修订后的《科技进步法》规定,采购人应当“优先采用竞争性方式”确定科学技术研究开发机构等进行研究开发,修改了原来“运用招标方式”的表述。这样不仅强调了政府采购支持的创新研发要优先秉持竞争性(当然并不完全排斥使用单一来源采购方式),也丰富了实现竞争性的手段。采购人可以不再局限于招标方式,可根据实际使用竞争性磋商、竞争性谈判等其他合法的政府采购方式进行采购,既保持采购的竞争性,又体现一定的灵活性。

  在支持创新研发上,政府部门往往按照相关科技规划进行科研机构等的选择。比如著名的“核高基计划”,就是以科技专项的形式,采取课题申报、专家评审的方式,对科研机构、公司等对核心电子器件、高端通用芯片及基础软件产品的创新予以支持。

  近年来,政府也往往采用成立创新基金投资的方式,对创新予以支持。比如令全国瞩目的合肥国资委,其主导的对京东方等多个创新企业的投资,不仅成功扶持了相关创新产品,还实现了财政资金的有效保值增值,乃至在本地形成了产业链,是政府创投基金成功运用的典型。

  《科技进步法》规定的采用政府采购方式支持创新,可以看作区别于前述做法的“第三条路”。政府采购支持创新,不仅有相对严格的采购程序保障公平,有完善的信息公开制度保障社会公众以及媒体监督的知情权,也有履约管理和绩效评价确保效率,有争议处理机制保障公正。同时,政府采购相比于科技规划和政府天使投资两种支持方式,具有预算少、采购频次高、支持创新产品或服务等特点,运用得当可以使财政资金使用更加灵活,避免“一刀切”,使财政资金更加有效地用于支持创新,尤其是有利于支持专精特新的中小微企业。

  最后,探索科研容错机制。基于《科技进步法》自身的定位,其中并没有对政府采购创新产品如何实现容错进行规定,但是在其第九十七条中提出,利用财政性资金设立的科学技术研究开发机构、高等学校和企业,在推进科技管理改革、开展科学技术研究开发、实施科技成果转化活动过程中,相关负责人锐意创新探索,出现决策失误、偏差,但尽到合理注意义务和监督管理职责,未牟取非法利益的,免除其决策责任。在法律层级作出这样的规定,而且是在相关人员出现“决策失误”时仍以法律的权威要求有关方面应予以“容忍”,不能不说是一个重大进步,也对政府采购探索支持创新产品服务的容错机制提供了启示。


  政府采购支持创新从立法到落地尚需多方探索

  新修订的《科技进步法》实施后,如何将其中的政府采购支持创新条款落地,是当下的一大难点。原因无他,政府采购的目的是要提高财政资金的使用效益,首要任务是确定财政资金的安全,而创新产品在研发过程中却容易出现失败。保证财政资金安全与支持创新产品研发,在概念上不完全冲突,在实施上却容易给基层一线人员带来困惑,需要在相关法律法规保障和采购观念转变上下一番功夫。

  一是要加快探索努力形成完善的法律体系。目前政府采购支持创新尚没有专门法律予以支持。虽然《政府采购法(修订草案征求意见稿)》中增加了支持创新的政策功能,也创设了成本补偿与绩效激励合同两类合同,以丰富政府采购支持创新的合同手段,但短时间内该法不会出台。22号文在部委规范性文件的层面规定了政府采购支持创新的政策功能,但位阶明显不够高,具体实现路径尚需进一步明确。

  按照历史经验,在法律层面明确政府采购支持创新政策功能,出台相应行政法规并予以细化,采取多部委联合出台层级较高的规范性文件等方式,构建政府采购支持创新的法律体系,是一条切实可行的路径。要继续坚持并完善通过科技创新产品认证的方式,构建创新产品大数据平台,依托国家知识产权认证、高新技术认定等方式,进一步简化流程、严密审核,科学设定创新产品服务目录并及时公示。

  相关部门可以借鉴科创板实行注册制的方式,合理降低企业自主申报创新产品服务的门槛。加大事中事后监管力度,在部分紧缺高技术产品服务领域,试行企业申报材料通过形式审查后即可入围创新目录。在政府采购签订合同时要求提供履约保函,发现创新产品申报不实则清退出创新目录,对企业和直接责任人实行信用联合惩戒并要求退赔损失等。采购人还可以借鉴美国航空航天局NASA与初创航天企业SpaceX成功合作的经验,将供应商总体解决方案拆解为几个一级里程碑和数十个二级里程碑,根据每个里程碑完成进度付款给企业。在拆分每个里程碑的付款金额时,适当考虑对企业的阶段性激励。

  二是多措并举充分调动采购人员积极性。政府采购创新产品服务,直接经手的采购人员的素质和眼界,在很大程度上决定了采购支持创新的质量和效果。要从加强激励和强化监管两个方面,尽快增强采购队伍的吸引力,补足行业的能力短板。

  2022年1月10日的国务院常务会议要求,要落实集采医保资金结余留用政策,推进薪酬制度改革,合理提高医务人员收入,调动积极性。一个比较普遍的认识是,过往医护人员的劳动价值存在被低估的情况,因此“以药养医”滋生了空间,集采挤出药价虚高“水分”后,将形成正常机制给医务人员以补偿。这也给我们带来启示,是否可以在创设采购官制度的时候,理顺绩效工资、专项奖励等措施,对在支持创新采购上表现出色的一线人员以激励。同时,落实好容错机制,在绩效考核上偏重采购支持创新带来的知识产权收益乃至于一定范围内规模性市场的形成,使采购人员在放手采购的同时,对制度保持敬畏,不踏入监管的灰色地带。

  三是确立不盲目追科技“风口”的定位。政府采购其实应是支持创新的“临门一脚”,由于政府采购承担着保证财政资金使用安全的内在要求,因此要与国家层面重大规划资金支持创新和风投式支持创新定位区分开来。

  “风口技术”往往掺杂着市场炒作与各类不确定因素,其真正的技术进步意义与商业前景尚需实践的检验。例如风靡一时的比特币等数字货币技术,在“挖矿”产生巨大的碳排放的同时,也带动了市场投机数字货币的风潮,目前“挖矿”已列入国家发展改革委淘汰类产业,政府采购支持的创新不应是这样的创新。再比如目前热炒的“元宇宙”概念,其实是前阶段VR、AR等虚拟现实技术的升级版,一些地方也陆续把“元宇宙”写入地方产业规划中,但是苹果公司已明确在内部禁止使用“元宇宙”的概念,并有意识地将AR与元宇宙进行区分。这一类项目建议经过市场沉淀后再以政府采购方式介入。

  政府采购支持的一般应是具体而微的创新项目,充当的应是比较成熟的微创新项目(即将孵化落地项目)的“催化剂”,这样才能发挥各级采购人的积极性,通过政府采购方式适当将各类具备创新能力的中小微企业“扶上马,送一程”。当然,并不排除使用政府采购方式支持重大基础性项目,比如国产操作系统、芯片的研发,但不把权责都集中于中央政府层级,有利于更好地发挥各个层级的积极性,将政府采购政策功能发挥得更加充分。

  四是进一步加强政府采购支持创新的宣传力度。不仅要让政府采购支持创新的政策功能在采购实务界入脑入心,让各级领导对此心中有数,更重要的是要唤起企业的重视。很多情况下,企业由于不掌握相关政策信息才会错失一些机会。比如马化腾在接受媒体访谈时曾经谈到,像碳达峰、碳中和,如果不是国家的承诺,可能国内的科技企业都没有太多关注。充分利用各类媒体、各种形式加大宣传力度,激励宣传人才,才能让政府采购支持创新的政策更好地落细落实。

责编:彭淑荣
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