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信息化项目如何确定采购需求及评审因素

2022年03月03日 作者:黄凡 打印 收藏

  在刚刚结束不久的北京2022年冬奥会上,处处彰显着“智慧冬奥”的魅力。无论是5G智慧场馆、机器人调酒师,还是美轮美奂的开幕式、高效准确的抵离信息系统,都充分向世界展示了我国信息化建设水平。

  近年来,随着社会信息化应用程度不断加深、技术和应用场景创新层出不穷,我国信息化工程项目逐渐呈现井喷趋势。与此同时,我国政府采购政策不断完善,在市场配置中发挥“指挥棒”的作用。特别是2021年7月起实施的《政府采购需求管理办法》(以下简称《需求管理办法》),进一步对政府采购需求管理进行了明确。而信息化建设项目,由于其智力投入密集、需求变化频繁和过程难以监控的特点,此前曾有研究者统计,只有近1/3的项目成功,1/3的项目彻底失败,其余1/3的项目超过了预算和工期。如何实现信息化建设项目的最优采购效果,是我们要探讨的问题。

  信息化建设项目分类

  通常,信息化建设项目的内容可分为项目管理、系统集成、监理、软件测评(有些项目包括等保测评)。如果建设单位储备了信息系统相关人才力量,项目管理则不需要委托第三方承担。这是按照项目中的各专业进行分类的,实际采购中也往往按此分类进行包件划分。但由于信息化建设项目中通常含有集中采购目录内的产品,一些采购人会将这些产品单独打包委托集中采购机构实施采购。以现行的中央预算单位政府集中采购目录为例,台式计算机、非定制的通用商业软件、服务器、云计算服务等均属于集中采购目录内产品。

  根据《政府采购品目分类目录》,也可以将信息化建设项目采购分为货物采购和服务采购。货物包括各类硬件设备、耗材、通用软件;服务包括项目管理、软件开发服务、信息系统集成实施服务、信息化工程监理服务、测试评估认证服务、运行维护服务等。从需求专业性和供应商竞争性看,信息化建设项目中服务采购的难度要远大于货物采购。

  科学确定采购需求

  从2015年颁布并施行的《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)开始,行政监督部门不断要求采购人强化需求管理。一是要求采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求;二是政府向社会公众提供的公共服务项目,应当就确定采购需求征求社会公众的意见;三是除因技术复杂或者性质特殊,不能确定详细规格或者具体要求外,采购需求应当完整、明确。必要时,应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。2017年出台的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)对采购需求具体应包含的内容进行了明确。2021年出台的《需求管理办法》更是一部专门针对采购需求管理的规范性文件,既能约束采购人合法编制采购需求,也对如何科学确定采购需求进行了指导。

  在编制信息化建设项目的采购需求时,实操中有三个方面是采购人的难点。

  一是《需求管理办法》中要求采购需求应当清楚明了、表述规范、含义准确。对一份政府采购需求书来说,这原本是基本要求。因为采购需求作为采购文件的一部分,是供应商响应的依据。但《需求管理办法》要求需求应当客观、量化,而采购人在信息化建设项目中常使用“合理设计集成方案”“提出切实可行的部署方案”“对工作任务科学分解”“配备经验丰富的项目经理”等主观描述,并不能满足客观、量化的要求。特别在服务类采购中,很多是需要供应商提供方案的。对于此类情形,根据《需求管理办法》的规定,采购需求中应当说明采购标的的功能、应用场景、目标等基本要求,并尽可能明确其中的客观、量化指标。

  二是信息化建设项目如何做好需求调查。《需求管理办法》对于应当开展需求调查的几种情形,特别列举了“需定制开发的信息化建设项目”。信息化建设项目的需求分析阶段通常包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案等。在这一阶段,往往已经完成了需求调查工作。对于未涉及的部分,应当通过咨询、论证、问卷调查等方式开展。需求调查的内容包括:相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息,可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购等。由于市场上信息化项目供应商各自业务领域划分较细,对某一特定、需定制开发的信息化建设项目来说,参与竞争的供应商并不会太多。此时,如果采购人面向供应商(市场主体)开展需求调查,须注意选择的调查对象一般不少于3个,并应当具有代表性。

  三是采购人应围绕实现采购需求编制采购实施计划。编制采购实施计划是一项系统工作,虽然《需求管理办法》中将其分为合同订立安排和合同管理安排两部分,但采购实施计划应考虑的内容从预算编制、采购组织形式一直到项目履约验收、风险管控,贯穿了项目实施的全过程。一份完整的采购实施计划已经包含了采购文件的主要内容。因此,经验不足的采购人,可以与代理机构共同编制采购实施计划。

  采购组织形式是采购实施计划的重要组成部分。信息化建设项目中的服务类采购因为标的特点,常不能完全确定客观指标,需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案,比较适合采用谈判(磋商)方式采购,并可考虑多方案报价来选择评审方法。有些采购人凡采购必招标,甚至存在“只有招标是正规的,其他方式不正规”的误解。在实际案例中,也确实较少看到公开招标限额以上的信息化建设项目采用谈判(磋商)方式实施采购。然而,采购方式在信息化建设项目中的灵活运用非常有利于项目采购的实施。

  信息化建设项目的履约验收方案编制往往也是一大难点。验收方案中的验收标准要包括所有客观、量化指标。不能明确客观标准、涉及主观判断的,可以通过在采购人、使用人中开展问卷调查等方式,转化为客观、量化的验收标准。一方面,履约验收方案应当在合同中约定,而合同又是采购文件的组成部分。但在编制采购文件阶段,又常存在需由供应商提供方案的内容,导致在采购实施计划中履约验收方案难以确定。另一方面,履约验收方案又牵扯到履约风险审查。对于此类信息化项目,采购人可以根据实际情况,聘请相关专家和第三方机构参与审查并提出专业意见。

  合法设置评审因素

  从近年财政部门监督检查结果看,评审标准分值设置与评审因素的量化指标不对应的问题较为突出,一些采购人和代理机构也因此受到财政部门的行政处罚。评审因素是采购需求的量化表现,也反映了采购人的选择导向。但不论多么合理的评审办法,都应当在政府采购法规框架内设置。

  从《需求管理办法》列示的几种综合评分法评审因素设定的情形看,总体原则是评审因素应当尽量客观、量化。量化是综合评分法的基本要求,《条例》中即已明确其定义:“综合评分法,是指投标文件满足招标文件全部实质性要求且按照评审因素的量化指标评审得分最高的供应商为中标候选人的评标方法。”《需求管理办法》中进一步明确规定,采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求,不得作为评分项。笔者猜测,其用意是尽可能减小评委的自由裁量权,杜绝评审中出现“人情分”“关系分”,影响采购工作的公平公正性。

  那么,有没有“不客观但量化”的指标呢?《需求管理办法》中的表述是:“需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案,且供应商经验和能力对履约有直接影响的,如订购、设计等采购项目。”将信息化建设项目对号入座,其中的设计、集成、软件开发、测评等等,均属于此类情形。对此,采购人可以在评审因素中适当考虑供应商的履约能力要求,并合理设置分值和权重。

  《需求管理办法》还首次提到全生命周期成本的概念。采购人认为有必要考虑的,可以“明确使用年限,要求供应商报出安装调试费用、使用期间能源管理、废弃处置等全生命周期成本,作为评审时考虑的因素。”在机电产品国际招标标准招标文件中也有类似表述,即在评审因素中考虑运行和维护费用、运行成本等。引入全生命周期成本概念,一方面给“买着贵、用着省”的产品一个公正的评判,使采购行为更具科学性;另一方面也促使采购人强化和细化履约和验收管理。

  代表着科技、创新的信息化建设项目,遇到规范、严谨的政府采购,既要保证采购的依法合规,又要充分鼓励技术创新、尊重智力投入。对采购人而言,做好信息化建设项目采购,更要注重提高采购能力,在法规框架内科学使用采购工具,履行好采购人主体责任。当前,我国正在进行《政府采购法》及相关法规的修订工作,相信新法出台后,对采购人的这一要求将会越来越明确。

  


责编:戎素梅
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