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厘清角色 落实责任 助力政府采购深化改革

2021年07月19日 作者:熊枫 林圳钦 打印 收藏

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  政府采购有别于传统的企业采购,主要体现在其资金来源、目标与本质上。就资金来源而言,政府采购来源于社会公众,而企业采购来源于企业内部;政府采购目标是满足社会的公共服务需求,企业采购则是实现内部需要;在本质上,政府采购是社会公共采购,企业采购是私有采购。政府采购通过财政出资购买政府所需的产品和服务,既保障着政府正常有效运转,又体现着国家宏观调控的重要角色。一方面它承担着国家的政策性导向,包括扶持中小企业,支持绿色低碳行业等;另一方面政府采购预算来源于政府财政收入,理应接受人民监督。作为现代财政制度的重要内容,政府采购制度不仅是全面深化改革的重要体现,同时也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环,而建立政府采购制度的核心,则是强化采购人主体责任。

  《预算法》《政府采购法》等多部法律法规规章都以不同形式对采购人的主体责任进行强化,例如《预算法》第五十三条就明确规定:“各级各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对预算结果负责。”作为政府采购的源头,预算的编制和执行由采购人负责,就从政府采购的资金来源强化了其主体责任。政府采购经济活动围绕着采购人的需求而展开,《政府采购法》规定了采购人的14项职责,而前两条就是“依法提出采购计划并获得批准;依法确定采购需求,落实政府采购政策,编制采购需求书。” 与此同时,我们也要意识到,有关政府采购监管的法律应当与时俱进,仍需要统筹中央和地方、部门与部门的关系,进一步推进“放管服”改革和政府采购优化营商环境的具体法律法规和政策措施。

  政府采购主体加强自身内部建设,是构建良好营商环境的重要举措。2018年11月14日,中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》(以下简称《改革方案》)明确指出,深化政府采购制度改革应强化采购人主体责任,加快形成包括采购主体职责清晰在内的多种特征的现代政府采购制度。所以,落实好采购人的主体责任是贯彻好、落实好《改革方案》的必然要求。

  财政部于2020年12月4日发布《政府采购法(修订草案征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),修订主要内容包括强化采购人主体地位。扩大采购人在选择采购方式、评审专家和代理机构等方面的自主权,新增采购人在内控管理、需求管理、政策功能、履约验收等方面的主体责任。此前,财政部已于2016年6月29日公布了《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》(财库〔2016〕99号),此次修订《政府采购法》主要是为了进一步明确采购人主体责任,将其上升为法定责任。因此,进一步厘清政府采购参加人的角色,有助于采购人明确自身权利和责任,更好地实施政府采购。

  一、政府采购参加人的角色(责任)界定

  (一)财政部门政府采购办公室(监督管理、归口管理部门)

  《征求意见稿》第八章“监督检查”明确政府采购监督管理部门的职责,包括对采购人、代理机构、专家的监督管理。具体监督管理事项包括但不仅限于采购人是否建立规范的政府采购内部监督管理制度,以及执行政府采购相关法律法规要求等;代理机构在日常工作中是否能够防范利益冲突,协助采购人合理编制招标文件等;供应商是否诚实投标,按合同要求为采购人提供合格的货物与服务等。

  近年来,我国不断推进“放管服”改革以及优化营商环境相关政策,为政府采购监督管理带来了新的挑战。举例来说,代理机构准入门槛的降低催生了大量的代理机构,部分供应商投标、响应文件实行承诺制,成功地激发了市场活力,使得大量中小企业可以以较低成本参与到政府采购活动中来。一方面,要坚定不移地推进政府采购深化改革,进一步优化政府采购营商环境;另一方面,也要清醒地认识到,随着市场经济主体的增加,政府采购活动的增多,单靠政府采购监督部门完成《征求意见稿》中所有的职责,尤其是对于人员编制吃紧的基层政府部门,容易造成疲于应付的情况。因此,有针对性地,分轻重缓急地合理安排、开展政府采购监督管理工作,显得十分重要。

  首先,政府采购监督管理部门应该将“落实采购人主体责任”放到工作首位。正如前文所述,不管是《征求意见稿》还是《指导意见》都明确了对采购人的要求,包括但不仅限于建立健全内部监督管理制度、加强对采购人员的教育和培训从而提高其专业水平,以及落实绩效考核等一系列专项审计工作。因此可见,政府采购监督管理部门的首要工作,应该是对采购人进行培训,使得采购人明确自身的权利与责任,协助采购人建立切实可行的政府采购内部监督管理制度、加强对采购人员的教育与培训。例如,厦门市财政局于2020年4月15日发布《厦门市政府采购活动风险提示》(第1期),明确指出“政府采购内控管理风险”包括“归口管理不到位”“采购制度不健全”“岗位制衡和轮岗制度为落实”“预算主管部门监管责任为落实”等。又如,福州市财政局在“2019年度全国政府采购代理机构监督检查工作”中,发现某单位在修缮改造采购项目的谈判文件中将投标人注册地作为资格要求,限定供应商所在地,以不合理的条件对供应商实行差别待遇或歧视性待遇,违反了《政府采购法》第五条规定,属于《政府采购法实施条例》第二十条第(七)项规定的“非法限定供应商的所有制形式、组织形式或者所在地”情形,依法对该采购人给予警告。

  由此可见,监督管理部门要和归口管理部门一起协助采购人建立起较为完善的内部监督管理制度。目前,我国的政府内部控制还存在诸多问题,例如内部控制目标不清晰、对象单一、内容过简等。通过建立制度化的权力分配和制衡机制,可以使不同权力相互制约和相互制衡,促进良好权力结构的形成。采购人针对政府采购建立的监督管理制度,有助于从源头减少政府采购的权钱交易和不作为、乱作为的现象。监督管理部门对于采购人的不作为乱作为,要坚决予以警告,必要时追究相关负责人的责任,以及单位的预算执行绩效管理考核。完善采购人的预算执行绩效管理考核,将使政府绩效量化考核更加全面,也将从资金来源的源头规范采购人行为。

  落实采购人主体责任,一方面是为了“唤醒”采购人的责任意识,另一方面亦不应成为追究采购人主体责任的滥用工具,尤其是在制度建设还没有完善的情况下,不应成为采购人创新制度的阻碍。制度创新本身就面临着诸多风险和不确定性,出现错误在所难免。党的十八届六中全会提出,要“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”,对制度创新适度宽容,建立合理的容错纠错机制,有助于保护决策者的创新积极性,采购人要敢于创新,积极创新。采购人主体责任的重心在于“主体”,既然是主体,就既有责任又有权利,抛开权利空谈责任,采购人反而可能不敢承担主体责任。

  我国政府采购制度引入代理机构,其用意之一就是为了划清市场与政府的边界,帮助采购人依法依规实施政府采购。由国务院制定并颁布的《优化营商环境条例》已于2020年1月实施,其第十三条明确强调,招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正,依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体,不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。政府有关部门应当加强招标投标和政府采购监管,依法纠正和查处违法违规行为。在实际操作中,采购人通过法定程序选取专业化程度高的代理机构,购买专业化服务,助力政府采购的有序实施,提高政府采购效率。但我们也要认识到采购人选取合适代理机构的难处,一方面来自于国务院“放管服”改革背景下,代理机构数量不断增加、服务质量良莠不齐;另一方面则来自于采购人监管部门(如纪检部门)以及归口管理部门的压力,不敢贸然指定服务质量较好、有信誉的代理机构。

  对代理机构进行适度的培训与动态的监管,有助于提高政府采购监管部门的工作效率。具体实施一方面有赖于代理机构协会的建设(进而实现行业自律),以及财政部、各省财政部门部署的年度“双随机、一公开”专项监管行动,供应商投诉引发的政府采购项目检查;另一方面,代理机构日常监管的落脚点,应是加强对代理机构的知识培训及考核,以及针对其提供的招标代理服务,建立信用评价体系,将信用评价体系作为监管抓手,对代理机构起到警示及约束作用。

  对于供应商,财政部门负有监督管理责任,主要集中在监督供应商的违规违法情况,以及处理相关投诉,包括但不仅限于供应商是否未按规定履约,或因其他重大违规事项导致在一段时间内丧失投标资格等。在财政部鼓励中小企业参与政府采购的政策背景下,一部分中小企业积极参与政府采购活动,但囿于政府采购实际上是一项专业性程度较高的工作,部分企业未能准确地把握政府采购要求,例如准确如实地编写响应文件,这一方面导致废标情况的发生,另一方面文件编制错误亦有可能给中小企业自身带来法律风险。

  考虑到采购办人员的编制有限,及进一步推进政府采购专业化建设的需要,建议将供应商尤其是中小企业供应商的政府采购知识辅导推向市场。参考税务代理机构的设置,建议中小企业供应商寻求专业化的政府采购代理服务。在实际操作中,出现了不少中小企业供应商通过询问、质疑等行为向代理机构就政府采购项目的有关事项进行咨询。需要注意的是,如果中小企业供应商仅仅依赖于代理机构的答疑而进行政府采购响应文件的编制工作,一方面给代理机构带来了非常大的工作压力,另一方面在频繁的沟通过程中难免会产生风险,尤其是增加代理机构针对部分供应商的倾向性。建立专业化的政府采购代理机构市场刻不容缓,亦有助于提高中小企业供应商的参与度。

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  (二)政府采购代理机构

  政府采购代理机构是实施落实好政府采购政策最为重要的当事人之一。在推进政府采购专业化发展的进程中,代理机构应成为政府采购的“领航员”。代理机构的一端,联系着采购人,为采购人服务;另一端,联系着供应商,负责招标、开标全流程的组织活动以及质疑回复。《改革方案》中对落实采购人主体责任的强调,明确了代理机构的角色定位,即作为服务提供方,同时,也明确了代理机构以提供专业化服务,满足采购人需要的自身转型的出发点和落脚点。现阶段,在国家推进“放管服”改革的背景下,降低了代理机构的准入门槛。门槛降低的“放”,需要跟上监管机构的“管”和“服”。“放管服”改革在“放”的同时,要提高自身在监管领域的治理能力,探索市场监管新模式。通过明确代理机构的角色,有助于对代理机构进行切实有效的监管和服务,以保证其良性竞争及有序经营。

  从采购人的角度来看,在国家及地方财政部门强化采购人主体责任的背景下,采购人应当有意识地寻求专业化程度高、服务态度好的政府采购代理机构,提供符合规定的政府采购服务,包括但不仅限于明确采购需求、协助编制招标文件、确保开标流程顺利实施等,从而有效地规避采购人主体责任风险。通过向采购人明确自身的责任,以及代理机构的角色,倒逼代理机构提升自身业务能力。

  从近期代理机构市场的发展来看,自降低政府采购代理机构准入门槛以来,各地市的政府采购代理机构数量急剧上升。正如前文所述,单纯地通过监管部门进行事后行政监管,在巨量的代理机构以及采购项目面前,显得不切实际。因此,鼓励成立政府采购代理机构行业协会,强调自律监管规范,对代理机构市场的健康发展,显得十分重要。协会作为连接政府和企业的桥梁以及行业与采购人沟通的渠道,具有诸如熟悉行业、了解企业、掌握信息、汇集相关行业专家等优势,在推进行业信用建设中的作用十分重要。行业协会将成为财政部门与招标代理机构沟通的渠道之一,服务于政务公开以及政策宣讲。通过行业协会作为第三方的自律,严肃代理机构市场纪律。在实际工作中,监管部门亦要注意与行业协会的边界问题,做到交往有道、把握分寸,平衡好亲、清的关系。在实际工作中,特别要注意不能形成协会“一家独大”的情况,使得未参加协会的代理机构遭到排挤;更不能出现协会“要挟”、“指导”监管部门日常工作,监管部门与协会“同流合污”的情况。

  从代理机构在“放管服”改革后面临的挑战来看,享受准入门槛降低好处的代理机构面临的挑战不比得到的益处小。一方面,降低准入门槛后,代理机构面临着激烈的市场竞争,既有口碑好、经验丰富的代理机构的挤压,又有采取恶性竞争、强行压低收费的代理机构的挑战,如何获取、保持采购人的代理业务难度加大;另一方面,国家正在推进的全流程电子化招投标平台建设使传统的招投标行业面临冲击,取消开标前的报名环节、诸多采购项目可在电子成功平台上完成等新特点要求代理机构尽快适应并熟悉;再者,越来越多的地区明确取消电子招标文件的收费,代理机构失去了一部分收入。线下报名环节取消,相关准备工作事前无法开展,投标截止前不明确投标供应商数量是否达到要求等情况都使得代理机构收入减少、代理成本增加。这些挑战要求代理机构必须尊重市场规律,遵守市场秩序,提高业务水平,适应招标代理行业发展的新要求。

  从政府采购代理机构自身发展的角度来看,需要不断地提升自身专业水平,做到“读书看报”,特别是在数字技术迅猛发展的今天,政府采购正在与互联网深度融合,朝电子化方向发展的招标采购极大地丰富了采购管理技术情境的场景,代理机构不仅要适应相关部门最新发布的各项规章制度,法律法规,还要适应新形式下的招标采购变化,最大程度减少因专业知识和技术缺失,导致招标文件文件需要频繁更改,开标流程出错,导致出现废标等情况。在监管部门强调采购人主体责任的背景下,代理机构的定位与角色,实际上是一个动态的调整过程。因此,代理机构亦需要思考,在提升自身业务水平的过程当中,应向哪个方向努力?举例说明,代理机构可以进一步拓宽自己的知识面,成为采购人的贴身顾问,即不参与政府采购事项的招标开标流程,但为采购人编写预算、采购意向、招标文件进行把关,减少招标文件更改甚至废标的情况,提高政府采购效率,减轻财政资金压力。

  从服务供应商的角度来看,代理机构需要明确询问和质疑的服务边界。正如前文所述,代理机构不可能也不应为供应商提供响应文件的编制服务。在实际调研中,我们发现部分供应商,尤其是中小企业供应商第一次参加政府采购时,对投标文件的编制一窍不通,需要代理机构提供解答。此时的代理机构实际上非常尴尬,一方面希望有更多的供应商参与投标,若供应商因编制响应文件出错导致废标,有可能出现投标供应商不足三家而不得不流标,需要重新组织开标;但另一方面,代理机构“积极”向供应商提供招标文件答疑服务,不仅会增加代理机构的日常工作负担,更有可能为代理机构与供应商“勾结”提供机会。中小企业往往因为人员短缺问题,不可能额外聘请专业的响应文件编写职员。因此,考虑到政府采购响应文件编制相对复杂,供应商编制响应文件实际上是一个需要被满足的商业需求。代理机构(除采购人选定的代理机构外)可以考虑进一步提高其专业水平,向有意投标的供应商提供响应文件的编写服务,具体实现流程可参照其他提供专业中介服务的机构如律师事务所、会计师事务所、税务师事务所等。

  (三)采购人

  近年来,财政部一再强调落实采购人主体责任。在政府采购中,采购人毋庸置疑是政府采购的首要负责人,所有政府采购的活动都围绕着采购人的需求开展,所有政府采购的商事主体(代理机构、供应商)以及监管部门的日常工作,亦是为了采购人能够购买到符合自己采购需求的产品与服务。由此可见,采购人主体责任的承担义不容辞。本文将采购人的责任及其发展方向的讨论,置于监管部门以及代理机构之后,不代表落实采购人主体责任不重要,而是希望通过解读政府监管部门以及代理机构的角色与责任,使得采购人明确建立相关内部监督管理制度以及寻求专业的代理机构服务的必要性,从而协助采购人更好地落实自身主体责任。

  首先,需要认识到采购人的采购需求是多种多样的,这对采购人的招标文件编制来说是一大挑战,尤其是招标文件中“商务因素”的选取与评分占比。由此可见,除了要求采购人需要提高自身政府采购知识(包括招标文件编写的能力)以外,亦应鼓励采购人在不违法相关法律法规的前提下,借助专业化服务机构的帮助,确保政府采购流程有序开展,提高政府采购效率。

  从代理机构提供的服务来看,代理机构应努力成为提供专业化政府采购咨询服务的市场主体。财政部《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号文)允许采购人自主选择政府采购代理机构,并且明确相关监管部门不可强制要求采购人通过“抓阄”“摇号”等随机方式或者比选方式选取代理机构。由此可见,采购人可以通过选取优质、专业的代理机构,从而减低政府采购流程出错的概率。采购人亦可以参照聘请长期法律顾问的做法,考虑聘请专业的政府采购代理机构作为顾问,提供长期的政府采购咨询服务。除此之外,我们也应当认识到,多种多样的采购需求,对专业化的代理机构而言,也是一个挑战。即使代理机构比采购人更加专业,处理过各种不同的采购需求的招标文件,在实际工作中,没有一家代理机构能够完全覆盖到所有类别的政府采购需求,这也不利于代理机构的专业化发展。因此,采购人在编制招标文件时,亦可按照规定,从评审专家库里抽取专家进行招标文件评审,确保招标文件编制的适当性和公正性。

  采购人需要意识到,聘请专业的代理机构仅仅是为了辅助开展政府采购工作。因此,采购人还迫切需要提高自身专业知识水平,建立较为完善的内部监督管理机制。目前,我国的政府采购队伍专业化程度较低,整体素质不高,在处理具体问题时存在生搬硬套、处理不及时等情况,影响了政府采购业务的正常开展。而业务素质高、道德水平良好的采购人队伍对于开展政府采购活动至关重要,发挥着中流砥柱的作用。目前,我国已有多地展开了积极探索。例如,黑龙江省伊春市率先推行“采购专管员”制度,确认其为本部门(单位)采购活动的协调人、联络人、把关人和监督人,原则上从各采购单位在职正式工作人员中产生。根据当地发布的《采购专管员制度通知》,要求各部门(单位)在政府采购活动中,至少应当明确一名采购专管员对项目经办人实施政府采购的行为进行监督指导和审核把关。采购专管员根据政府采购预算编制要求和《年度政府集中采购目录》规定,参与本单位政府采购预算的编制工作;负责本单位政府采购项目需求的编制以及在“黑龙江省政府采购网”——伊春站“需求公示”栏目中发布需求公示工作;负责本部门(单位)的政府采购计划录入、上报,报送本部门(单位)的政府采购相关统计数据、信息、报表等工作。因此建议,在充分探讨设定权限,经办权限,审核权限边界的前提下,建议采购人单位明确负责政府采购的同志,全面协调本部门(单位)的采购活动,并直接向分管财务领导汇报。

  在设立专职政府采购专管员的基础上,明确专管员与业务(政府采购需求)部门在职责上的分工,并以此为契机,进一步设定各具体岗位分工,流程把控等内部监督管理机制。采购人要做到优化办事程序,细化执行要求,简化材料提供,提高供应商参与便利度,不能以非实质性的格式、形式、程序问题限制和排斥供应商参与采购活动。要注重结果导向,及时支付,降低制度性交易成本。在强化采购人主体责任(落实到人)以及建立内部监督管理机制的基础上,亦要设立对采购人政府采购绩效(包括专管员)的监管制度,包括购买标书设计是否合法合规、购买产品(服务)在使用过程中是否出现问题等。通过建立结果导向的绩效评价体系,强调各部门、各主体的目标实现程度,和国际上流行的新公共管理运动是互相契合的。进一步优化采购人针对政府采购事项的内部制度,监管体系建设,提高对采购过程以及采购需求(意向)的把控。要坚持公平竞争和成本效益原则的有机统一,以提高政府采购运行效率和采购绩效为重点,健全公平竞争的全过程绩效管理机制。

  从供应商的角度来看,采购人与供应商的关系,应进一步区分投标供应商(潜在供应商)以及中标供应商。按照相关规定,投标供应商除因询问、质疑招标文件内容等其他法律法规允许的事项外,不得接触采购人。因此,采购人与供应商之间的交集,主要集中在两个方面,一是优化营商环境的相关举措,二是监督中标供应商提供的产品和服务的质量。营商环境对于打破行政性垄断,提高企业创造力和市场活力具有重要作用,通过一系列有利于培育市场主体发展的各项措施,各级各地促进企业创新,激发市场活力。近年来,国务院发布了《优化营商环境管理条例》,各地亦积极出台了相关的配套措施,其中明确要求,降低供应商投标保证金的缴交比例要求,对于中小企业减收或免收投标保证金。对于中标供应商,亦应尽量减少履约保证金的收取比例,并鼓励采购人按照规定顶格支付预付款,缓解供应商的资金压力。优化营商环境,激发市场主体活力,除了需要降低商事主体的资金压力以外,亦需要建立良好的市场环境氛围。

  正如李克强总理在2019年11月25日举行的国务院常务会议上明确指出的,“市场经济首先是信用经济,信用经济必须是法治经济。要通过推进社会信用体系建设,加强诚信建设、营造公平诚信的市场环境和社会环境。”由此可见,采购人加大力度监督中标供应商的履约情况,检查供应商提供的产品和服务是否与当初响应投标文件中列明的情况相符,是落实营商环境建设的重要举措,有助于建设诚实守信的市场经济环境。对于部分“低价中标”的供应商,若提供的产品与服务明显与当初投标时的承诺不符,则需要对此类供应商进行适当的惩戒,包括但不仅限于禁入政府采购市场,录入失信行业体系等。同时,为保障产品质量、维护供应商利益,实现财政部提出的政府采购“物有所值”原则,不管是采购人还是供应商和监管部门,都不应提倡低价优先策略,而是应意识到,质优自然意味着适当的价高,意欲通过低价获取高质量产品的采购规则并不可取。通过提高市场主体的质量意识、健全质量保障体系,加大对产品质量缺陷的惩戒力度,也是推动我国经济高质量发展的战略路径和对策,对维护市场秩序,保护政府部门和广大消费者的利益十分关键。

  (四)供应商与评审专家

  在国家推进“放管服”改革,激发市场经济活力的背景下,供应商作为相关政策的相关方,应当积极参与到政府采购活动中来,为政府部门的日常运作提供优质的产品与服务。一方面,供应商应当积极提高自身的响应文件编制能力、提供合适的产品与服务的能力,争取在政府采购竞争中脱颖而出;与此同时,供应商亦应当自觉了解国家相关的扶持政策,如在综合评分法中针对中小企业的价格扣除,为政府采购单独设立的“政采贷”等优惠政策,努力做大做强。另一方面,供应商应当积极学习增加政府采购专业知识,既要减少不必要的询问、质疑、投诉,又要了解政府采购救济机制,对于不合理不合法的政府采购事项敢于发声,共同创造健康有活力的政府采购市场。

  政府采购评审专家,是确保采购人能够买到诚心如意的货物或服务的保障。但在实际调研中,我们发现评审专家的一系列问题,包括但不仅限于评审专家迟到早退、不认真参与评审等情况。业内人士普遍认为,评审专家不好管理,且管理手段缺乏,有政府采购监管部门的工作人员就表示,评标委员会是由独立个体临时组建的,评标专家作为独立存在的个体,对这部分群体的制约手段要弱得多。因此,一方面要尽可能吸纳来自各行各业的评审专家,开展培训;另一方面亟需设立评审专家信用评价体系,例如专家、代理机构、投标(中标)供应商的三方评价体系,力求清理不负责任的评审专家,奖励认真参与评审的专家。此外,还应从国家层面完善针对评审专家的管理办法,建立有效的监管制度。

  二、总结与展望

  目前,我国正处于“放管服”改革的关键期,与政府采购相关的优化营商环境条例密集出台。政府采购就像一座桥梁,一端连接着广大人民群众对美好生活的向往,一端连接着鼓励支持民营企业心无旁骛做实业,营造实干兴邦、实业报国的良好社会氛围。采购人以及归口管理部门,通过明确自身责任与认真学习习近平总书记有关年轻干部七个能力的叙述,起而行之,勇挑重担,不断提高解决实际问题能力,牢记初心使命、勇于担当作为、善于攻坚克难,自觉担负起党和人民赋予的时代重任。

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