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新发展格局下基层单位政府采购工作的思考

2021年07月16日 作者:梁宏梅 打印 收藏

  当前,中国经济社会进入新发展阶段,以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局加速形成,加入世贸组织《政府采购协定》(GPA)的步伐也在不断加快。新发展格局下,基层单位政府采购工作必将迎来更大的发展机遇和更加严峻的挑战。如何在危机中育先机、在变局中开新局,需要基层单位深入思考、探索创新,为构建更加强大、有力、规范的中国公共采购体系贡献智慧和力量。

  一、新发展格局为基层单位政府采购工作带来新机遇

  (一)市场更加开阔,选择范围更广。当前,基层单位政府采购主要面向国内市场展开,对必须采购的进口产品实行严格审批管理,国际市场参与度十分有限。新发展格局下,一方面,各级政府部门将深挖政府采购市场潜力,从实际需求入手,助推政府采购市场供给侧结构性改革,使政府采购市场实现更深层次、更高水平、更可持续的发展,形成需求牵引供给、供给创造需求的国内大循环主体地位。另一方面,国际市场的参与度显著提升,大量国外的企业、产品、服务将进入基层单位政府采购领域,更多新技术、新模式、新理念渗入政府采购体系,国际标准与国内标准相互交融,国内国际双循环相互促进的政府采购供需体系不断建立健全。由此,基层单位在政府采购工作中,可以选择的市场、供应商将更加宽泛,可以采购的标的也将更加丰富。

  (二)竞争更加充分,品质保障更强。政府采购的目标是“物有所值”。在新发展格局下,市场在资源配置中的决定性作用将更加凸显,采购活动中通过价格获取优势的空间将被进一步压缩,质量、性能、服务的优势将成为决定各家供应商中标(成交)概率的主要因素。尤其是在国外同业、同类、同质竞争者大量加入的情况下,政府采购领域的供应商将面临更加激烈的市场竞争,低价优质将成为更多供应商的目标取向。基层单位不仅可以花同样的钱办更多的事,而且能够放眼全球选择更优的标准、更高的性能、更好的品质。2020年11月5日,国家冠脉支架集中带量采购开标,国内外的药企纷纷亮出底牌,支架价格从均价1.3万元锐降至700元左右,就是一个最佳例证。

  (三)约束更加严格,权益保护更优。新发展格局叠加深化政府采购改革、加入GPA的现实要求,政府采购领域的规则将更加严格,现有规则也必然会作出相应调整,特别是GPA框架下一视同仁的制度安排,无疑将给国内企业带来一系列新的约束。广大供应商要在新形势下拔得头筹,自然会严守规则,在保证项目品质、赚取利润之间寻求最佳平衡点,一些处于成长期的企业甚至会为了打造品牌、提高声誉、扩大影响而弱化利润目标,将政府采购满意度也就是采购人的评价摆在首位。尽管基层单位“带量采购”的优势相对缺乏,但基于在地方经济社会发展中所处的地位、发挥的作用、扮演的角色必不可少,其作为采购人,无论项目规模大小、金额多少,对供应商的市场评价和社会形象都会产生举足轻重的影响,因此其自身的合法权益也将会随着供应商的遵规守矩得到更加有力的保护。

  二、新发展格局对基层单位政府采购工作提出新挑战

  (一)专业性要求更高。在不区分项目金额的对等原则下,基层单位在政府采购项目上的任何一个“不小心”,都有可能造成国内企业在其他国家或地区公共采购项目中的“损失”,甚至被直接“拒之门外”。因此,在新发展格局下,尤其是加入GPA以后,基层单位要更加慎重、严谨地对待每一个采购项目,要以高度负责的态度、专业的水准开展采购:一是采购需求的编制要足够专业。既要切实符合采购人的需要,又要符合政府采购的各项制度规定,尤其要避免出现歧视性、限定性的内容,否则一旦出现其他国家或地区的供应商因个别内容、条款丧失了投标机会,就可能引发对方国家或地区对我国供应商的对等排斥,引起不必要的争议、损失。二是采购方式的确定要足够专业。要合理适用非招标方式尤其是单一来源采购方式,对于符合条件的,也应该在确定之前进行充分的调查、论证、公示,确保采购方式合规、准确,避免“一‘招’不慎满盘皆输”。三是采购流程的把控要足够专业。从立项到履约,尤其是开标、评标全过程,必须要细致入微,不能心存侥幸。四是采购合同的签署要足够专业。要字斟句酌,避免因内容上的缺漏甚至错误、表述上的模糊或歧义引发履约争端,造成不必要甚至难以挽回的损失。五是履约验收要足够专业。要根据法律法规、合同约定,按要求组建验收小组,按时按地、逐条逐款进行验收,避免因“粗心大意”“只看表面”而得不偿失。

  (二)规范性要求更多。新发展格局下,基层单位开展政府采购工作的视野不能再局限于县内、市内、省内、国内,不能存在“山高皇帝远”的狭隘思想,而要放眼国外,放眼全世界,必须恪守的规范性要求将出现三个方面的扩展:一是范围的扩展。除了要遵守国内法规制度,还要对标来自国际的相关规范、约束,甚至在不同国家或地区供应商参与的情形下,要遵循多种不同的规则和约定。二是内容的扩展。除了硬性的法律、法规、制度、标准等,还有一些软性的规范,如不同国家或地区的文化背景、价值理念、市场规则,不同区域供应商的商务习惯、行为偏好等,既要严守“刻度”,也要兼顾“温度”。三是尺度的扩展。除了国内通用的语言、文字和计量标准、单位等,还要正确理解、把握其他国家或地区的语言、文字和计量标准、单位等,必须准确界定、精准换算,避免因概念、释义、范畴、标准等方面的不一致导致采购结果偏差,甚至形成“失之毫厘谬以千里”的结果和教训。

  (三)惩戒性要求更严。在政府采购改革逐渐深化和多边协定框架加速形成的形势下,基层单位的采购主体责任加大,对应的风险、隐患也有所增加,对基层单位违规、违约的惩戒力度也会相应加强,主要表现在五个方面:一是不区分具体原因。无论是有意还是无意,是主动为之还是被人授意,只要出现违反法规制度、协议约定的行为,就要接受相应的处罚。二是不区分项目大小。无论项目规模是大是小、预算金额是多是少、参与的供应商数量是多是寡,只要有违规性质,就要进行整改、接受处罚。三是不区分发生地点。无论城市、乡村,不分地理区划,只要是政府采购活动中的采购人,基层单位就必须遵从制度规定和协议约定。四是不区分主体级别。无论是地方政府直属单位还是中央在地方的派出机构,无论是省级机构、县处级机构还是科级及以下单位,只要是政府采购活动中的采购人,就一视同仁,接受同样的制度规范和违规惩处。五是不区分问题来源。无论是供应商质疑、投诉发现的问题,还是政府采购管理部门监督检查发现的问题,亦或是采购代理机构以及基层单位内设部门、人员发现的问题,一经查实就必须按制度规定、协议约定支付对价,承担违规违约责任。

  三、新发展格局下基层单位政府采购工作的路径选择

  (一)不遗余力培育“三专”人才。抓住新发展格局带来的机遇,直面新要求新挑战,践行“以人为本”的基本原则,将“一切竞争归根结底都是人才的竞争”落实到采购工作实践中,致力于强内功、提内力,下大力气培育“三专”采购人才:一是专业。不仅熟知并能正确理解、准确应用各项采购法律、法规、制度、标准,而且熟悉本地区、本单位实际情况,了解项目特点、市场状况和采购需求,能够根据不同的采购方式编制全面、完整、精细的采购文件,并能独立拟写精准、完善的合同条款,从文字、流程、操作等各个方面都能全力保障采购人的合法权益;在此基础上,要善于学习,紧跟政府采购深化改革以及GPA等协定加入步伐,适应国内国际两个层面政府采购工作需要,顺应大环境、大趋势、大格局,及时学习掌握变化的制度规则,做到与时俱进、革故鼎新。二是专岗。在单位内部全面落实采购“管理、实施、需求”三分离的原则,并在负责采购管理、执行部门设置专门的岗位,配置采购专业人才,集中人员、集中力量、有序规范办好每一件该办的事,避免一人多岗导致的精力分散、疲于应付,避免混岗兼岗出现的“眉毛胡子一把抓”,避免人员频繁更换造成的断档真空、效率低下,契合基层单位的地域、职能和项目特征,最大限度发挥每一个人的力量,节约资源、提高效能。三是专责。负责采购管理、实施、需求的人员各司其职,不越位,也不缺位,做到采购链条完整,各节点职责清晰,避免交叉错位,也避免空档、断点,确保每一个环节、每一项操作都能对应到岗、到人,形成分工协作、顺畅规范的采购流程体系。

  (二)坚持不懈构建“四维”机制。坚定不移把纪律和规矩挺在前面、摆在首位,把“用制度说话”“按规则办事”落实到采购工作的方方面面,用“四维”机制保障采购规范度和效率性。一是建立健全的内部采购管理制度。以国家有关部门、上级机构、管理机关制定的采购相关制度为根本,针对本单位实际,制定依法合规、详实具体、可操作性强的内部采购管理制度,并根据上位法的变更、调整情况及时进行修订、完善,确保采购工作的每一个细节都有制度可依,消除制度空白和滞后现象,减少不确定性。二是建立合理的采购组织架构体系。对本单位历年来纳入政府采购范畴的项目进行系统分析,科学合理确定内部采购组织架构,或者依次设立独立部门,或者在相关部门设置独立岗位,既确保“三分离”原则落到实处,形成“管理、实施、需求”三项职责相互独立、相互监督、相互制约的体系,又能最大限度利用单位内部资源、节约人力物力财力。三是建立科学的采购履职考评体系。综合纪律、规矩、制度、过程、结果等多个层面,强化源头管理、综合管理的理念,以充分调动人的积极性和主动性、促进采购效能持续提升为出发点和落脚点,追本溯源、实事求是、协调联动,构建本单位全流程、全覆盖的采购绩效评价体系,不做简单化、数字化的考量,杜绝以单纯的废标、质疑、投诉次数或项目资金节约率、采购耗用时间等评价采购成效。四是建立高效的采购监督管理体系。充分发挥监督的支撑和保障作用,做好采购职责部门内部监督、内部审计事后监督、纪检监察过程监督三个层面的监督体系建设工作,做到内外联动、层层呼应,确保监督无死角、无盲区;职责部门内部监督要全程发力、不留余地,发现苗头性、倾向性问题或风险隐患要及时应对、处理并举一反三,起到惩防并举、防患未然的作用;内部审计监督要全面起底、查摆漏洞,起到促进规范、夯基固本的作用;纪检监察监督要严肃缜密、强化震慑,将“四种形态”落实到采购工作全过程,推动构建亲、清、明的基层单位采购工作生态,助力本单位政治生态和文化建设。

  (三)科学高效运用“五种”力量。政府采购工作涉及的业务领域多、法规制度多、可能出现的复杂情况多,风险覆盖广,不确定性强。在实践过程中,要学会并充分借助“五种”力量:一是集中采购机构的力量。集中采购机构可以说是目前国内政府采购执行层面最专业的力量之一,对于集中采购目录内的项目或者金额相对较大、性质较为特殊的项目,可以考虑委托给此类机构进行采购;同时,对于在集中采购机构所建网上采购平台能够找到货源的项目,可充分依托平台进行线上采购,以大幅减少线下采购的时间、成本、人员耗费。二是社会代理机构的力量。社会代理机构通过市场化运作,主营各类项目的代理采购业务,具有人才、业务、法规制度、资源设备等方面的专业优势,能够解决很多仅靠基层单位自身而难以解决的问题,条件允许的情况下,基层单位可以重点考虑将项目委托给此类机构实施,以提高采购工作效能,更好发挥市场在采购资源配置中的决定性作用。三是政府采购监管机构的力量。政府采购监管机构能够较为精准地把握法律法规的执行尺度和标准,对采购实践中发生的一些模糊性、争议性难题,具有依法定性、处罚的职责和权限,基层单位在采购操作中,遇到把握不准、与采购代理机构意见不一等问题,如果能得到采购监管机构的解答、支持和帮助,必将事半功倍。四是评审专家的力量。评审专家既精通其所从事领域的专业工作,又熟悉政府采购法律法规及相关的制度、标准,基层单位在采购工作中尤其是采购项目立项之初向有关评审专家进行咨询、请教,能够从源头上保障项目采购效率和质量,减少“走弯路”“走回头路”的烦恼。五是供应商的力量。毋庸置疑,供应商是政府采购工作中的核心主体之一,对采购标的、市场情况了如指掌,采购工作中,在需求编制、市场调查、合同草拟、履约验收等环节依法获取供应商支持、助力,对基层单位而言,能够减少因信息不充分、不准确导致的决策失误,是一项有利之举。总之,依法依规、合理高效利用好上述五种力量,不仅有助于基层单位更好开展采购工作,而且有助于使各类主体在“国内大循环”“国内国际双循环”中协同共赢,合力打造中国公共采购优质品牌。

责编:高荣月
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