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重庆等四地公共资源交易监管模式比较分析

2021年06月07日 作者:杨浩 打印 收藏

  在我国,“公共资源交易”这一概念出现的时间并不长,普遍认为,其包括工程建设招标投标、政府采购、国有产权交易、土地和矿业权出让等。作为公共资源交易改革的重要内容,加强和改进公共资源交易监管是学界和业界共同关心的课题。

  一、传统的公共资源交易监管机制

  《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(国办发〔2015〕63号)印发以来,全国范围内公共资源交易平台整合基本完成。在这一进程中,实现了分散交易向集中交易的转变,但是对于难度较大、触及利益更深的监管体制机制的改革推进较为缓慢。我国公共资源交易在国家层面至今实行的依然是分行业监管的模式,这种模式的形成有其历史的原因,在公共资源交易平台整合之前,这种模式已经存在了较长时间。平台整合后,分行业监管模式的弊端日益显现。在工程建设招投标、政府采购、国有产权交易、土地和矿业权出让在各部门主导下分散进行的时候,分行业的监管做法似乎没有什么问题,但是一旦各自独立的专业交易市场整合为统一的公共资源交易平台,并用“公共资源交易”统称以上交易,分散监管与集中交易的矛盾就暴露出来了。公共资源交易统一开放市场的构建,离不开强有力的监管。在全面深化改革的背景下,各部门如果仍然各自为政,既不利于公共资源交易市场的健康发展,也限制了公共资源交易平台整合共享效益的充分发挥。

  二、重庆等四地公共资源交易监管模式

  在国家层面对公共资源交易监管的体制机制未作调整的情况下,借公共资源交易平台整合共享的东风,各地结合实际,在公共资源交易监管模式的改革上进行了积极的探索,形成了具有特色的监管模式。本文选取公共资源交易监管改革比较典型的重庆、武汉、合肥、南京四个城市进行研究,在横向比较中为公共资源交易监管的完善提供借鉴。

  (一)四地监管模式

  1.重庆

  根据《重庆市人民政府办公厅印发关于深化公共资源交易监督管理改革的意见(试行)的通知》(渝府办发〔2019〕114号),重庆市实施公共资源交易集中统一监管和行政主管相结合、交易监管和行业管理相结合、交易监管和交易经办相分离的模式,强化交易监管部门对交易环节以及行业主管部门对合同履行的监管。具体来说,市公共资源交易监管局对全部类型公共资源交易实施集中统一监管,同时按照法定职责对工程建设项目招标投标进行直接监管。与此同时,市财政局、市规划自然资源局根据法定职责对政府采购、土地使用权和矿业权出让实施行业监管,市国资委根据法定职责对企业国有资产交易实施出资人监管。市经济信息、财政等行业主管部门,根据法定职责分别负责相应合同履行管理,依法查处违法违规行为。重庆市实现了工程建设项目招标投标的集中统一监管。

  2.武汉

  武汉市公共资源交易监督管理实行综合监管与部门监管相结合、行政监督与交易活动相分离的监督管理体制。市公共资源交易综合监督管理机构对公共资源交易实施综合监督管理,发展改革、财政等有关部门按照工程建设项目招标投标等法律法规规定,在各自职责范围内对相关公共资源交易活动进行监督管理。在实际工作中,还是以行业监管为主,公共资源交易综合监督管理机构只在以下几种情况下实施监管:一是没有明确的监管部门的项目;二是行业监管部门需要回避的项目;三是出现监管职责交叉的项目;四是特别重大的项目。

  3.合肥

  作为公共资源交易的行政主管部门,合肥市公共资源交易监督管理局对本行政区域内公共资源交易实行统一监督管理。发改、财政等有关部门在各自职责范围内共同做好有关的公共资源交易监督管理工作。不同于一些地方在政策文件中含糊地称公共资源交易平台整合牵头部门负责公共资源交易监督管理,合肥市公共资源交易监督管理局真正具有查处违法违规行为的权力,而发改、财政等职能部门只负责项目备案、合同履约阶段的监管。由此可以看出,合肥市对公共资源交易监管权的整合比较彻底,步子迈得比较大。

  4.南京

  根据《南京市公共资源交易管理办法》(宁政规字〔2014〕14号),南京市公共资源交易管理实行“一委一办一中心”的管理机制。“一委”是指公共资源交易管理委员会,负责制定公共资源交易工作的政策规定,组织、协调、解决公共资源交易重大问题。“一办”是指市政务服务管理办公室,是全市公共资源交易平台整合工作牵头部门,承担市公共资源交易管理委员会日常工作。“一中心”是指市公共资源交易中心,主要为交易活动提供见证、场所、信息、档案、专家抽取等服务。发改、财政等行政监督管理部门,根据法律法规规定的职责分工,对公共资源交易活动进行监督管理。市政府对监督职责分工另有规定的,从其规定。可以看出,南京市在公共资源交易改革中虽然将交易的职能从原各部门剥离,但是没有对各部门的监管权进行调整,实行的仍然是分行业监管。

  (二)四种模式利弊分析

  重庆市实行工程建设项目招标投标集中统一监管和政府采购、土地使用权和矿业权出让、国有资产交易等分散监管,虽然没有实现公共资源交易全领域的集中统一监管,但是整合了工程建设项目大类的监管权,有助于对具有相同性质的工程建设招标投标项目的规范管理。

  武汉市按照湖北省统一的模式,实行“综合监管+部门监管”,在一定程度上弥补了分行业监管的缺陷,包括监管的盲区、交叉等问题,但是容易出现综合监督管理机构与行业监管部门职责不清、权力交叉冲突的问题。

  合肥市实现了公共资源全部类型项目交易环节的集中统一监管,并且成立了专门的执法队伍,做到了交易、监管双集中,从根本上解决了多头管理的弊端,有助于构建全域监管标准规则统一的交易市场,但是以地方立法的形式剥夺了上位法赋予财政等部门的监督执法权,面临违法行政的风险。

  南京市的行业分散监管早已有之,没有影响各监管部门的利益,有利于发挥各部门的专业作用,但是也导致多头监管、“九龙治水”的格局,且不论公共资源交易各类型项目监管的不统一,就是在工程建设项目大类别之中,也是建设、交通、水务等部门分行业制定监管制度,无法在信用等方面形成监管合力,也给市场主体带来无所适从的困惑。

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  三、当前改革公共资源交易监管改革的思考

  公共资源交易作为新生事物,其发展还处在起步阶段。作为公共资源交易改革的重要内容,监管改革的重要性不言而喻。虽然学界和实践中对何种监管模式最适合公共资源交易发展没有达成共识,但是在监管模式的改革中一些基本的原则或要求是需要把握的。

  (一)要厘清相关主体的职责和关系

  当前公共资源交易监管改革的一大问题是没有厘清几对关系。一是管理与监管的关系。公共资源交易平台整合在各地有着不同的牵头部门,有的是发改部门,有的是财政部门,有的是政务服务管理部门,这些部门和监管部门的关系没有完全厘清。二是行政监督与行业主管之间的关系。在很多地方,似乎将这两者混为一谈。其实,有的公共资源交易项目的行政监督部门与行业主管部门并不是同一个单位。

  (二)在法律范围内探索

  当前,重大改革于法有据已经成为共识和准则。公共资源交易分散立法带来了各地五花八门的实践,但是改革不能走到法律的空白地带或者超越现有法律的规定。公共资源交易是重要的社会经济活动,关乎国家、社会以及民众的利益,其监管的改革必须慎之又慎。作为政府部门,要牢记法无授权不可为。改革越到后面,越需要法律法规的有力支撑。

  (三)要保护各地改革创新积极性

  改革要于法有据,也要在法律允许的范围内进行探索和创新。公共资源交易是新生事物,其发展需要在摸索中前进,也应当允许试错。同时,各地历史情况不同,现实条件也各异,公共资源交易监管的改革不可能也不应当追求统一模式,而应坚持因地制宜、因城施策。

  (四)形成监管合力

  公共资源交易涉及主体多,既包括直接参与的监管部门,也包括行业主管部门,还包括行政监察和审计部门,再往外延伸,还涉及社会公众。规范公共资源交易活动,除了监管、主管部门履行相应职责,还需要发挥监察、审计以及媒体、公众等社会力量的作用,形成推动公共资源交易市场健康发展的合力。

  (五)服从改革大局

  公共资源交易领域改革必然带来原先利益格局的调整,在全面深化改革向纵深推进的当下,部门利益应该服从和让位于改革全局的利益。目前看来,公共资源交易集中或综合监管似乎是改革的一种趋势,这也要求各行业监管部门以大局为重,认清发展形势,敢于自我革命,为深化公共资源交易管理体制改革、构建健康有序的公共资源交易市场作出积极贡献。

  四、结语

  公共资源交易监管模式的改革是一项系统工程,不同的模式也面临不同的阻力。各地的积极尝试不失为有益的探索,如何在上位法没有作出调整的情况下,找到一条既符合当地实际,又能获得良好经济和社会效益的监管模式,是各地公共资源交易改革和发展面临的重要课题。笔者认为,公共资源交易改革的初衷是为了规范公共资源交易市场,提高公共资源配置的效率和效益,发挥公共资源的最大价值。公共资源交易监管的改革也应该遵循这一初衷。

责编:梁晋
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