从构建社会信用体系视角看行贿人“黑名单”制度

　　十九届中纪委五次全会工作报告提出探索推行行贿人“黑名单”制度，透露出哪些治腐新动向?如何解读?笔者认为，“黑名单”既是精准打击腐败“病灶”的技术手段，也是避免对“病人”过度“治疗”的技术屏障，依法保障涉案人员合法权益不受侵犯，保护市场主体活力，也就维护了市场经济的稳定繁荣。社会信用体系建设是建立“黑名单”制度的土壤，以构建社会信用体系的视角看，推行行贿人“黑名单”制度是可行的。

　　一、提出行贿人“黑名单”制度的相关背景

　　(一)“黑名单”制度被列入政府工作报告受到关注

　　十二届全国人大二次会议上，李克强总理在政府工作报告提出“加快社会信用体系建设，推进政府信息共享，推动建立自然人、法人统一代码，对违背市场竞争原则和侵害消费者权益的企业建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。”“黑名单”成为当年政府工作报告8个“新词”之一，受到广泛关注。2014年6月，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》，全面推进社会信用体系建设，其中也提到了“黑名单”。

　　(二)“黑名单”制度再度被写进中纪委工作报告

　　第十九届中央纪律检查委员会第五次全体会议于2021年1月22日至24日在北京举行，会议提出“探索推行行贿人‘黑名单’制度”，再度引发业界的热议。

　　在2021年纪检监察工作任务中，提出“坚定不移深化反腐败斗争，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐”“坚持受贿行贿一起查，重点查处政治问题和经济问题交织的腐败案件”，工作任务可分解为8个方面的范围，具体是：政策支持力度大、投资密集、资源集中的领域和环节;基础设施建设、项目审批、国企改革、公共资源交易、科研管理等方面;金融领域;国有企业;政法系统滥用职权、徇私枉法行为;年轻干部违纪违法;多次行贿、巨额行贿行为;涉腐洗钱行为。第七点的具体内容是“探索推行行贿人‘黑名单’制度，严肃查处多次行贿、巨额行贿行为;依法保障涉案人员合法权益不受侵犯，保护市场主体活力”，这里可以理解为精准打击和依法保障两个维度，表明反腐败斗争的方式有所改变，更加注重精准打击违法与依法保障合法结合起来，既要稳准狠打掉腐败“病灶”，又要依法保障涉案人员合法权益不受侵犯，避免“病人”过渡“治疗”而殃及好的“器官组织”。

　　二、“黑名单”是精准打击腐败“病灶”的技术手段

　　“黑名单”在《现代汉语词典》中的解释是：应该被惩治或有嫌疑而被注意者的秘密名单。从“黑名单”的起源看，早期的“黑名单”是不公开的，而现在的“黑名单”有的公开，有的不公开。

　　“黑名单”在“百度百科”中的解释是：在网络SEO优化当中，搜索引擎或者义务用户收集的搜索引擎垃圾制造者列表，可以用于从搜索引擎封杀这些垃圾制造者，或者抵制他们。SEO(Search Engine Optimization)则指搜索引擎优化(搜索优化)，它是网站搜索引擎优化的技术，是利用搜索引擎的规则提高网站在有关搜索引擎内的自然排名，吸引更多用户访问，提高网站的访问量，从而提升网站的品牌效应。由此可见，“黑名单”在网络优化过程中，是对不良网站进行封杀或者限制的技术手段。通过了解“黑名单”在网络优化的应用，可以帮助我们更好地理解把握中纪委提出“黑名单”制度的真实意图，做到积极参与主动作为，及时配合行贿人“黑名单”在公共资源交易领域的应用实施。

　　一般来说，“黑名单”是记载存在不守信用、不良行为主体的载体，这些行为主体是指机构组织或者个人，其在一定的时空范围受到某种方式或者某种程度的限制。比如，住房城乡建设部《建筑市场信用管理暂行办法》(建市〔2017〕241号)规定，对列入建筑市场主体“黑名单”和拖欠农民工工资“黑名单”的建筑市场各方主体，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制，同时不得将列入建筑市场主体“黑名单”的建筑市场各方主体作为评优表彰、政策试点和项目扶持对象。

　　“黑名单”制度是在一定的时空范围以某种方式或者某种程度限制被惩戒的对象，同时在合法的范围内允许其经营活动正常开展，避免“一棍子打死”，保护市场主体活力，也就维护了市场经济的稳定繁荣，这完全符合中央关于“适应新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，统筹发展和安全”的战略部署。在公共资源交易领域，行贿人一般都是市场经济活动的各类民事主体，健康的市场行为对社会安定和经济繁荣具有积极的作用。建立“黑名单”制度，既可以对腐败行为做到精准打击，还能够保存市场主体活力，一旦企业主要负责人或者经营者出现违法行贿行为，通过“黑名单”对其进入某些市场予以一定程度的限制，避免可能殃及企业其他合法的经营活动，甚至导致企业关闭、职工散伙。

　　三、建立“黑名单”制度的几个关键问题

　　(一)“黑名单”制度顶层设计的政策依据

　　党的十八大提出“加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设”，党的十八届三中全会提出“建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信”，党的十九大提出“推进诚信建设”“健全环保信用评价”，党的十九届五中全会在“建设高标准市场体系”中提出“坚持平等准入、公正监管、开放有序、诚信守法”的国内统一市场，《中共中央 国务院关于加强和创新社会管理的意见》提出“建立健全社会诚信制度”，《中华人民共和国国民经济和社会发展“十四五”规划和2035年远景目标纲要》在“健全社会信用体系”中提出“建立健全信用法律法规和标准体系”“建立公共信用信息和金融信息的共享整合机制”和“建立健全政府失信责任追究制度”……党和国家从信用法律制度体系建设到信用评价信息共享整合机制和信用奖惩结果应用等各个层面提出的系统性总体要求，都是社会信用体系建设的政策依据，从时间跨度看，体现了党和国家高度重视和持续推进力度之大。

　　(二)社会信用体系建设是建立“黑名单”制度的土壤

　　2014年6月，国务院发布《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》(国发〔2014〕21号)，明确社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。它以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚信文化理念、弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制。

　　社会信用体系是建立各行业“黑名单”制度和市场退出机制的土壤。不同行业可以制定不同类型的“黑名单”，比如：通用的失信“黑名单”，税收违法“黑名单”，工程建设项目肢解发包、转包、违法分包、拖欠工程款和农民工工资等建筑市场主体“黑名单”和拖欠农民工工资“黑名单”，政府采购供应商不良行为记录“黑名单”，网络“黑名单”等。建立“黑名单”制度应当以法律、法规、标准和契约为依据。

　　在全面依法治国、依法行政的时代背景下，对于没有法律、行政法规、地方性法规的依据，国家和地方政府规章等不得减损公民、法人和非法人权益或者增加其义务，对于市场主体而言必须遵循法无禁止即可为，对于行政部门而言必须做到法无授权不可为。由于“黑名单”限制了市场主体行为，可能减损其权益，所以，通过立法建立“黑名单”制度是最佳的路径。

　　但是，随着国家持续深化“放管服”改革、优化营商环境，年度立法工作计划和立法进度跟不上经济社会发展的需要，在这种情况下，可以通过市场协议、民事约定，以标准或者契约的形式在某些特定的市场活动范围内先行先试，同时发挥改革者和从业人员的聪明才智，探索合适的技术路径予以实施。比如，在招标文件的商务和技术评审因素中根据投标人信用状况设定评分标准(相当于“黑名单”)，如果没有潜在供应商提出异议，则招标文件中的约定成立;如果出现异议，则需要对招标文件进行修改。

　　探索推行行贿人“黑名单”制度是一个系统工程，需要各方共同努力。通常情况下，由于贿赂犯罪具有很大的隐蔽性，取证难度较大，而且行贿与受贿又是密切相连的，行贿人主动交代问题有利于案件取得进展，具有立功表现，法律对此作出规定：行贿人在被追诉前主动交代行贿行为的，可以从轻或者减轻甚至免除处罚。通过建立行贿人“黑名单”制度，对行贿人因扰乱市场秩序进行惩戒或者限制是必要和可行的技术手段。

　　(三)防止“黑名单”制度被滥用

　　推进社会信用体系建设要始终坚持依法依规和合理适度原则，防止信用机制被泛化、滥用。“黑名单”制度是信用体系建设中一项颇具威慑力的制度，应当强化法治思维，防止对失信惩戒相关规定过度解读，出台一些“土政策”加码，从上到下层层升级，导致对“病人”进行过度“治疗”，使得本来还可以维持下去的企业加快走向破产关闭、员工失业。理性看待、合理运用“黑名单”，区分行贿人“黑名单”有别于行贿罪，依法保障涉贿当事人享有的合法权益不受损害。

　　(四)“黑名单”应用于信用综合评价指标体系的案例

　　信用评价指标，是指民事主体参与市场经济活动所具有的量化数据，信用综合评价指标体系是体现民事主体信用状况的立体画像。按照信用信息共享联合奖惩需要，指标类型可分为评价计分因素(+100分)、正面加分因素(+100分)和负面减分因素(-100分)三个维度，三者之和为该市场主体的信用综合得分。根据不同领域市场活动需要，可以由一级或多级指标构成，“黑名单”可以放在负面减分因素予以应用。下面以中介超市为例，介绍中介服务机构信用评价指标体系的设计思路。

　　1.评价计分因素(+100分)，评价计分因素由基本信息、履约表现、交易活跃度三个一级指标构成，将一级指标再设计成二级指标量化评分标准。

　　2.正面加分因素(+100分)，依托官方共享交换平台获取的奖励信息给予加分，如进入红名单、奖励榜单、重合同守信用、经公开认证的信用评级和其他认可的奖励信息，按事先设定的量化标准给以加分，加分总计不超过100分。

　　3.负面减分因素(-100分)，按“黑名单”、登记失信行为等级记录和其他认可的扣分信息，按事先设定的扣分规则进行减分。比如：一般失信行为记录一次扣10分，最多扣20分;严重失信行为记录一次扣30分，最多扣30分;三次一般失信记为一次严重失信;其他外部的联合惩戒失信记录一条记录扣10分，最多扣50分;进入“黑名单”扣50分(不计次数)，扣减分总计不低于100分。失信行为记录、“黑名单”和其他惩戒信息修复后不再扣分。