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建立涉密采购项目的内部控制体系

2021年04月09日 作者:张秋华 打印 收藏

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  引言

  2019年,财政部、国家保密局联合印发了《涉密政府采购管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》),明确了采购人在涉密采购项目全过程的主体责任。本文立足于笔者自身的工作实际情况,对涉密采购项目从密级确定直至采购执行完毕的档案管理,提出了内部控制体系建设应关注的重点。

  《政府采购法》第三条明确,政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则;第八十五条也明确,对因严重自然灾害和其他不可抗力时间所实施的紧急采购和涉及国家安全和秘密的采购,不适用本法。既然政府采购的基本原则是公开透明,对于涉密的采购项目,如何在保密的同时实现公开透明?如何合法依规地做好涉密采购项目?

  一、涉密采购与政府采购之间的关系

  《政府采购法》第二条对政府采购有明确界定:本法所称政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《暂行办法》对涉密采购的界定为:各级国家机关、事业单位和团体组织(以下简称采购人),使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的货物、工程和服务,因采购对象、渠道、用途等涉及国家秘密,需要在采购过程中控制国家秘密的知悉范围,并采取保密措施的采购活动。

  不难看出,涉密采购是一种政府采购行为,采购人、采购资金来源、采购范围是完全一样的,换言之,《暂行办法》与《政府采购法》第八十五条不相矛盾,前者是对后者的细化规定,只要涉及国家安全和秘密,仍然不属于《政府采购法》的调整范围内。

  也就是说,一个采购项目,如果其涉密的部分可以按照国家有关保密管理的要求进行处理后,按照《政府采购法》规定可以采取公开方式采购,并且没有任何泄密的可能性,是不能以属于涉密采购项目为由规避公开透明原则的。

  二、涉密采购项目的内部控制体系设计原则

  既然搞清了涉密政府采购项目的界定范围,那么就要按照《政府采购法》及其实施条例的要求,建立一套行之有效的内部控制体系。该体系应覆盖采购的全过程,既要兼顾政府采购的原则要求,也要精准控制保密要点,有范围的公开、全过程的公正才是涉密采购项目内部控制体系的核心。

  在简政放权的大背景下,当前财政部出台了一系列与政府采购相关的管理办法和要求,强化采购人在采购过程中的主体地位。对于特殊的政府采购项目——涉密采购项目的内部控制管理原则,也应充分凸显采购人的主体地位,坚持采购人全程负责,要求采购人通过内部会商的议事决策机制,编写合法合规的采购文件,按照保密管理规定制定科学合理的采购需求,在兼顾保密与公开的原则下选择合适的采购方式,完成采购过程。

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  三、六方面开展涉密采购项目的全流程管理

  按照“谁采购谁负责、依法确定、公平竞争、全程监管、确保安全”的原则,采购人需要从以下六个方面对相关项目开展内部控制管理。

  (一)精准认定密级,依法确定保密要点

  首先,一个项目是否为涉密的政府采购项目,采购人应综合考量,召开采购项目密级核定的内部论证会议,寻找可能存在的涉及国家秘密的细节。从采购人自身的基础信息开始审核,再到采购项目的信息、采购过程中交换的信息、项目现场的特殊保密区域、投标文件等。另外,采购人还应具有前瞻性,充分考虑采购标的是否可能出现对现有保密事项泄密的可能,比如涉密信息系统的维护、升级或者需要与涉密网进行数据交换等事项的发生,提前做好预案。

  其次,在定密过程中要细分采购项目,对于涉密项目与非涉密项目进行精准分离,不涉及秘密的采购项目需要严格执行《政府采购法》及其实施条例的规定,选择公开透明的采购方式实施采购。

  最后,按照国家保密法的要求,采购人确定采购项目密级的前提条件是采购人应当具有定密的权限。如果采购人没有定密的权限,应将内部论证会议的内容整理成文字材料,报请有相应定密权限的主管部门进行确定。文字材料应包括对涉密项目的确定依据、保密要点与采购流程关联性等论证材料。

  (二)合理选择采购方式,确保公平公正

  根据国家保密法的规定,结合充分发挥采购人在涉密采购活动中主体地位的原则,涉密采购项目应以采购人自行组织采购为主,采购人不具备自行组织条件的,委托集中采购机构代理采购。

  涉密采购项目虽然没有非密采购项目限额标准以上必须进行公开招标的类似规定,但其前提是取得采购项目涉密的国家行政机关的密级认定。选择的采购方式应最大限度地考虑公平公正,严格遵守《政府采购法》及其实施条例关于有效投标人或意向供应商数量的要求,除了单一来源采购方式以外,其他采购方式应至少有三家供应商参与采购项目,保证充分竞争。

  (三)提高保密意识,加强相关人员的管控

  采购人应根据《保守国家秘密法》《保守国家秘密法实施条例》相关规定,选择具有保密资质的工作人员全程参与涉密采购活动。将从事采购的工作人员管理作为保密工作的重点,落实岗位责任制,明确划分保密结点,不能让一个人全程全时间知悉所有采购过程中涉及的秘密,每个岗位可以知悉的涉密内容应在工作人员上岗前进行明确的规定,加强工作人员的保密意识和保密知识的教育,尤其是要突出抓好重点涉密岗位人员审核把关,保密人员应签订保密责任书,明确所肩负的保密责任,并且应将其社会关系包括家庭成员的自然情况进行备案,联防联控,严防失泄密问题。

  对于在工作中可能接触到的涉密载体存放,也要作为内部控制体系设计的关注部分,接触涉密载体的人员要严格执行登记和管理制度,严禁无关人员随意出入、杜绝录像拍照的行为发生。在载体存放地点设置独立的场所、布控监控设备、在周围设置屏蔽、防干扰的技术手段,严防死守,严格执行国家有关保密法律法规。

  采购人如果不具备自行组织涉密采购项目的条件,应当委托集中采购机构代理采购,在开展采购活动开始前,应当与集中采购机构签订涉密采购项目的委托协议和保密协议,明晰双方责任义务、明确保密管理要求,同时应要求集中采购机构与评审专家签订保密责任书,对密级较高的项目选择本行业的评审专家。

  (四)全面掌握法律法规,编制涉密采购需求

  采购人应在全面掌握《政府采购法》和《保守国家秘密法》的基础上,准确描述项目的采购需求。采购文件既要满足《政府采购法》中关于采购需求的要求,又要在重要保密点上进行保密处理并加以标识。也就是说,《暂行办法》有特别规定的要优先适用特别规定,没有规定的,遵照政府采购制度规定执行。

  因为涉密采购项目仍属于政府采购项目,其采购文件应按照《政府采购法实施条例》第三十二条的要求编制,包括采购项目的商务条件、投标人的资格条件、投标报价要求、评标方法、评标标准以及拟签订的合同文本外,还应按照国家保密法规的要求,对采购项目中涉密事项的脱密时间以及可以查阅采购文件的人员范围、环境要求、注意事项等进行明确规定。此外,还应对投标人的保密资质或符合保密法律法规规定的保密条件提出明确要求。

  采购文件编写完成后,采购人应组织内部会商,对采购文件进行审核,形成书面的会商意见,将拟发布的采购文件交具有定密管理权限的单位进行检查,检查通过后方可发布。对于委托集中采购机构组织采购的,还应请集中采购机构保密委员会进行保密审查。根据最后的审查结果,形成最终的采购文件。

  (五)审核供应商资质,做好全过程监管

  涉密采购项目的供应商首先应符合《政府采购法》第二十二条规定的要求。同时,《暂行办法》也对其资质条件进行了细化。需要着重说明的是,在内部控制流程的设计上应突出对供应商售后服务的要求,将保密事项列入合同条款。采购人应充分发挥主体作用,在合同履行过程中认真检查供应商是否有专人或部门负责保密管理工作,提交的工作方案中是否对人员责任进行明确,涉及合同履行的场所是否符合国家保密的规定和标准。如有必要,还可以请保密主管部门进行指导检查,对检查中出现的问题,敦促供应商进行整改,整改无效的可以终止合同,防止泄密事件的发生。

  合同履行完毕,采购人应与供应商办理相关的涉密资料交接手续,明确脱密期限,以及书面约定在保密期因供应商原因造成的泄密损失由供应商负责,并承担相应的法律处罚等条款。

  (六)严格档案管理,履行保密程序

  采购人应将涉密采购过程中产生的涉密档案按要求交保密的管理部门归口管理。这些档案资料包括采购文件、前期的设计方案、预算计划以及会议记录、与成交供应商签订的合同等等。在使用档案方面,也要做好制度安排,比如不得同意非档案管理人员直接动用档案,完善借用期满归还时的检查、外单位查阅档案时的审批手续等。

  参考文献:

  [1]财政部. 国家保密局.涉密政府采购管理暂行办法.

  [2]中华人民共和国政府采购法

  [3]曹葆华.抓住重点环节,搞好军队涉密项目采购[J].政府采购信息网.2019.06.03.

  [4]彭兴阳.不同级别单位享有不同的密级认定权限.政府采购信息网.2017.04.27.

责编:冯君
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