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对框架协议办法征求意见稿的几点修改建议

2021年04月07日 作者:陈梁 打印 收藏

  财政部近期公布《政府采购框架协议管理办法(征求意见稿)》,拟针对小额零星采购活动,创设框架协议采购这一新型制度,提升采购便利性。笔者结合工作实践及思考总结,对其提几点建议。

  一、第一条建议修改为:“为了加强对框架协议采购活动的监督管理……”。理由:关于“协议供货”“定点采购”两个术语,上位法《政府采购法》及财政部部门规章并未作出专门规定,《政府采购法》(修订草案征求意见稿)也未采用。本办法已经使用“框架协议采购”术语并给出了其定义,建议不再使用上述两个术语。

  二、第三条(一)应对适用范围作严格限定,建议改为:适用于小额零星采购适用的协议供货、定点采购以及财政部另有规定的情形,且有成熟市场价格体系可以参照的项目。理由:目前,该条文约定范围过宽,几乎所有政府采购项目均可适用,而《政府采购法》(修订草案征求意见稿)第二十三条规定,“对于适合实行批量集中采购的集中采购项目,应当实行批量集中采购,但紧急的小额零星货物项目和有特殊要求的服务、工程项目除外。”从该条可以看出,批量集中采购是主流的采购模式,而例外的应是少数,并且应有严格的限制要求,否则批量集中采购无法真正发挥效用,甚至被“架空”。框架协议采购的本质就是用入围协议绕开了法定政府采购方式,用另行约定的成交规则(二次竞价、直接选定等方式)决定采购合同的授予,如果不作限定,势必严重冲击现有政府采购方式和体系,带来执行和监管层面的一系列问题。(二)建议同步或优先明确批量集中采购的范围及办法。理由:先抓主要矛盾,再抓次要矛盾。

  三、第六条关于电子采购,建议单独制订办法,本办法和其他关于政府采购方式的部门规章不再一一作出规定。理由:首先,各采购方式的电子采购规则有大量共通性,合并规定有利于节约立法资源。其次,实践中,电子采购系统有自建及购买服务多种模式,无论采用哪种模式,电子采购系统运营维护机构的权利、义务、责任,以及因电子采购系统故障对采购项目效率的影响,是立法需要予以规范的重要内容,这在本办法中是无法容纳的。因此,上海、浙江等地通过探索,均单独制订了规范各采购方式的电子采购管理办法。

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  四、第七条(一)建议对集中采购目录以内框架协议采购项目的委托主体进行明确,即是采购人还是财政部门?理由:表述不清。(二)该条将采购主体设定为采购人与采购代理机构,但与后文条款如第十条、第三十六、第五十条“采购人与集中采购机构”的表述不一致,建议明确。理由:表述前后不一致。(三)在该条前建议增加框架协议采购方式的审批环节。理由:从实践看,由采购人或代理机构随意选择这一采购方式,预计将引发较多问题。并且,如此低的门槛也与《财政部关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》(财库〔2019〕38号)精神不符合。

  五、第二章“框架协议的订立”部分,大量程序性规定借鉴了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号,以下简称“87号令”)内容,这是完善非招标采购方式程序的必然选择。关于采购需求、采购公告、采购文件、招标(征集)、投标(响应)、评审组织、评审要求、结果公告等主体程序的规定,招标与非招标大同小异,从立法坚持系统观念的角度出发,建议考虑统筹集成制订一个程序办法,不在本办法和其他非招标采购方式的办法中重复规定。

  六、第八条仅明确了采购人和采购代理机构关于制定采购需求的职责,没有明确集中采购机构的职责。联系上下文看,征求意见稿关于采购代理机构和集中采购机构的表述似未统一。

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  七、第九条、第十条建议修改为“采购需求、征集文件的内容模版,由国务院财政部门确定并公布”。理由:采购需求、征集文件繁杂多样,笼统的约定既不全面,也缺乏可操作性,不利于全国各地规范执行,因此建议国务院财政部门牵头行业协会等分类制定采购需求模版。另外,第九条规定的征集公告时间过短,第十条也缺少对集中采购机构的要求。

  八、第二十二条中,如果是集中采购机构组织的项目,是无法安排采购人代表的。建议明确与采购人自行组织项目的不同要求。

  九、第三十一条第一款建议删除第(六)项,并将第(一)、(二)项修改为:资格性审查错误将不符合资格条件的供应商认定合格的、符合性审查错误将不符合实质性要求的供应商认定合格的。理由:为防止采购人、采购代理机构随意推翻采购结果,87号令对于重新评审采取了严格的限制,而本办法的立场实际上完全颠覆了87号令的规定。笔者认为,重新评审的规定涉及复杂的价值平衡,应当坚持一个标准,即纠正错误不需要主观评价的可以重新评审;需要主观评价的,则不能重新评审,应当重新采购。

责编:戎素梅
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