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党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其中提出深入推进科技体制改革，实行“揭榜挂帅”等制度。如何看待和分析这一全新的改革措施?本文从经济学，特别是招标采购专业的角度对此进行分析。
揭榜挂帅制度的经济学内涵
揭榜挂帅，就是“把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”。笔者认为，揭榜挂帅制度的实质是一种市场化的人力资源配置方式。在经济活动中，各类资源相互联系，相互制约，形成结构复杂的资源系统。按照性质的不同，资源可以分为自然资源、社会经济资源和技术资源。人力资源是社会经济资源的重要组成部分。资源配置是指对相对稀缺的资源在各种不同用途上作出的选择。资源的配置方式通常有如下三种：计划方式、市场方式以及计划和市场相结合的方式。改革开放之前，我国在国民经济的各个领域均实行高度集中的计划体制：由中央政府计划机关编制计划，确定宏观经济发展目标，然后按照行政隶属关系层层分解下达，连同资源一直安排到企业。计划方式是一种基于身份的资源配置方式。经过几十年的实践，这种方式被证明极大束缚了生产力的发展。究其原因，计划方式对于人性的假设是过于超前乃至错误的。在计划体制下，企业的订单和个人的岗位几乎都是终身制。没有竞争的压力，无论个人还是企业都失去了持续努力和创新的动力，于是经济发展也就失去了活力。20世纪80年代初期，以工程建设领域为试点，市场化资源配置方式被引入我国。最具代表性的就是招标投标制度。无论公路、桥梁、厂房还是市政建筑，设计、建造者的选择不再基于企业的身份，即所属的地区、行业或部门，而取决于投标人的方案、报价和能力。在市场方式下，企业和个人要想得到好的发展，必须适应时刻存在的竞争。很显然，这是一种基于能力的资源配置方式。与计划方式相比，市场方式具有竞争性和动态性的特点。40余年实践的结果是，市场化的资源配置方式在国民经济各个领域发挥出惊人的作用，也带来了我国经济的大发展、大繁荣。相较于已广泛采用市场化方式配置资源的工程建设、政府采购、土地出让、矿产转让、医药购销、国有企业产权转让等领域，我国科技体制的改革相对滞后。在科研领域引入市场化的资源配置方式，对于提升自主创新能力，深化供给侧结构性改革，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局无疑具有重大的现实意义。
揭榜挂帅的标的属性
基于多年的实践和理论研究经验，笔者摸索出一套比较成熟的标的属性分析方法。针对揭榜挂帅，笔者主要从标的的标准化程度、可量化程度以及履约风险三个维度进行分析。
1.标准化程度是指不同供应商提供的标的满足采购人需求的适用性。无论标的本身的差异大小如何，只要它们在满足采购人需求方面的能力是相同或接近的，从采购的角度就认为它们的标准化程度是高的。对于标准化程度高的标的，供应商之间的差异不在技术方面，而主要在于价格。应当采用经评审的最低价法进行评审。当标准化程度降低时，则应采用综合评分法。而且随着标准化程度降低程度的增加，相应的技术权重应当相应增加。很显然，科研项目属于服务，而服务类项目通常具有很强的异质性，即不同的服务提供者、不同的方案和方式对最终的服务成果的影响很大。除了异质性强，揭榜挂帅所对应的科研项目与一般的科研项目相比，还具有极强的创新性。之所以选择揭榜挂帅，是因为国内某领域的科技创新出现了瓶颈问题亟待突破。能够突破该技术瓶颈的人才或团队一定是极少数人。因此揭榜挂帅所对应的标的的标准化程度是非常低的，“选帅”的主要考量指标不是价格，而是能力、方案、履约风险等。
2.可量化程度是指不同的标的、其非标准化部分(对于采购需求有影响的部分)，在多大程度上是客观的，并可以用数字和数量的形式表述、比较和检测。可量化程度高的项目采购难度低，可量化程度低的项目采购难度高。科研项目的范围很广，不同的项目差异巨大。通常来讲，自然科学的项目(比如杂交水稻育种或芯片研发)的可量化程度较高，比较容易找到客观的、量化的、能够检测的指标(比如产量、速度、能耗、尺寸等);社会科学的项目(比如政治、哲学或法律制度)的可量化程度则较低。对于可量化程度低的项目，即便设计出评价指标(比如能力、社会效益、合规性等)，也难以找到统一的、客观的检测方法，而往往需要依靠专家的主观判断。当采用招标方式或揭榜挂帅制度选择供应商时，可量化程度对于确定和表述采购需求的难度、评委的自由裁量权、合同类型及合同管理都会带来巨大的影响。以评审制度为例，当前我国的招标采购制度中的评审制度采用了以外部专家为主的随机抽取制度。这主要是为了规避专家腐败的风险，但是代价是牺牲了专业性。从理论上分析，这种制度设计只适用于标准化程度高或虽然标准化程度低但可量化程度高的项目。对于可量化程度较低、专业性较强的科研项目，随机抽取的方式是不适合的。需要注意的是，在设计评审制度时，专业性与反腐败可以看作天平的两端，无论对于什么项目，都不可过于倾向于其中任何一端，而需要在二者之间找到合适的平衡点。
3.履约风险是指采购人选定供应商并签订合同后，供应商有多大可能性按照承诺(合同约定)满足采购人的需求。影响履约风险的因素很多，除了前文提到的标准化程度和可量化程度，还有产品的成熟度、采购人管理能力等。在招标采购中，采购人主要通过资格审查、评标、合同条款及合同管理等方式管理履约风险。科研项目的创新性决定了科研市场的不成熟性，因此也是履约风险最大的一种采购标的。履约风险管理因此成为揭榜挂帅制度中应考虑的重中之重。
除了以上三个维度，采购频率、市场竞争格局、资产专用性等也是采购制度设计需要考量的因素，但因对于科研项目而言，其重要性低于上述三个因素，本文限于篇幅不进行分析。
揭榜挂帅的程序、方法及难点
从采购学的角度，按照交易双方的数量，交易可以划分为4类：孤立的交易(一个买方对一个卖方)、一个买方对多个卖方的交易、多个买方对一个卖方的交易以及多个买方对多个卖方的交易。揭榜挂帅制度之所以可以借鉴招标方式和程序，就是因为两者的共同点都是一个买方对多个卖方的交易，希望通过卖方之间的竞争找到最优的卖方(及其方案)，提升交易的质量，继而优化资源配置。也就是说，交易属性的相似性决定了揭榜挂帅制度的程序设计与招标采购具有很大的相似性。具体如下：
第一步，需求的识别与定义。适合揭榜挂帅和招标的项目都具有买方需求唯一性的特点。在计划方式中存在大量孤立的交易。这种方式中不存在竞争，不利于优化资源配置。卖方拥有唯一标的的方式是拍卖。买方在拍卖中进行竞争。当标的不唯一，多个买方多个卖方同时竞争时，最佳的交易方式是市场。典型的是证券市场和大宗商品市场。而买方需求唯一(标准化程度低)的项目，最适合的方式是招标或揭榜挂帅。当使用招标方式时，对于采购需求进行准确定义，其意义如同在拍卖中详细介绍拍卖标的，让潜在的买家对标的有详细的了解。对于可量化程度低的项目，定义采购需求的难度则很大。本着先易后难的原则，揭榜挂帅制度可以先从标准化程度较高的自然科学项目试点，逐步积累经验，并在试点过程中逐步提升采购人员定义采购需求的能力水平。在定义采购需求时，特别是在设定资格审查要素和评审因素时，需要特别注意的是要以能力而不是身份为主要的竞争因素。
第二步，发榜、揭榜。借鉴招标制度的经验，这个过程最需要注意的是公开性。在选定信息的发布媒介及揭榜的有效期时，要尽可能让更多的潜在竞争者获得项目信息，获得尽可能全面的项目信息，以较低的成本获得项目信息，并有充足的时间参与项目竞争。
第三步，评审。这是揭榜挂帅制度中的重点难点环节，特别是对于标准化程度低、可量化程度低、履约风险大的科研项目更是如此。影响科研项目成败的关键是未来承担该项目的负责人(及团队)的能力及履约意愿。但如何在事前(而不是事中、事后)对项目承担者未来的履约能力及意愿进行预判呢?这是采购标准化程度低的期货与采购现货和标准化程度高的期货的重要区别，也是招标或揭榜挂帅制度不得不面对的难题。答案是依靠业绩和信誉。采购期货时，采购人没有条件对标的本身进行检测和评判，而只能根据供应商以往的项目及客户进行预判。供应商在以往承担的类似项目中的表现、成果，以及在采购人心目中形成的印象和口碑，反映了供应商在设备、人员、财务、技术水平、管理水平、诚信度等方面的能力水平和履约意愿，而这些能力水平和履约意愿又是履行未来的科研项目、降低履约风险所必需的。评审这类项目，需要具有极高专业水平和道德水准的行业专家来完成。
第四步，挂帅，即合同签订和履行。经过评审，选择出优胜者之后，需要与其签订科研合同。对于可量化程度较高的自然科学项目，比较适合的合同类型是绩效合同，即合同金额或奖励金额与完成合同的绩效挂钩，由此合理分担双方的风险，并对项目承担人员产生较大的激励效果。而对于可量化程度低的社会科学项目，项目执行过程及履约验收则成为合同管理的要点和难点。与第三步的评审环节类似，项目中关键节点和验收阶段的管理及评审专家的选择对于项目成败起着至关重要的作用。
第五步，对于项目承担者和项目本身的后评价。这一环节通常不被重视。然而，形成完整的采购闭环对于履约风险很大的科研项目极有必要。该环节对于当前项目的实施、未来其他项目的信誉信息提供及诚信体系的构建都是极为重要的。
揭榜挂帅制度需要避免的误区
招标投标制度在改革开放后的40余年来，在市场化配置资源方面作出了不可磨灭的贡献。但不容忽视的是，在实践中也出现了一些问题和误区，可供设计实施揭榜挂帅制度时参考和借鉴。典型的有以下几类。
明招暗定。招标方式的灵魂是(卖方之间的)竞争，但招标本身并不等于竞争。是否存在有效的竞争，并不取决于招标的形式，而在于招标采购全流程各个环节是否贯彻了公开、公平、公正和诚实信用的原则。同样，如果事先就确定项目承担者，在资格审查、信息发布、评审等环节排斥其他竞争者，那么揭榜挂帅制度就会演变为一场走流程的表演秀，无法实现竞争的功能及效果。
恶性低价抢标。科研人员的创造性智力劳动在全世界范围内都是极为稀缺的资源。科研项目的特点决定了价格是其最不重要的评审因素。揭榜挂帅制度在选择挂帅者时，不能将科研项目的评审及合同管理工作等同于普通办公用品的采购，而应注重项目负责人的业绩、能力及信誉，而非报价。
围标串标。投标人参与投标的第一目标是中标;如果能够中标，则投标人的第二目标则是利润最大化。招标制度的巧妙之处在于，通过投标人之间信息不对称下的博弈，让投标人的这两个目标出现二律背反，即只能通过降低利润的办法才能提高中标概率。而投标人试图对抗招标制度，同时实现上述两个目标的手法则是围标串标。围标串标目前已成为工程建设市场的顽疾。在设计和实施揭榜挂帅制度时要对这一反竞争方式进行防范。采购人应通过广泛、深入的市场调研、选择合理的信息发布渠道、设定合适的资格审查条件及评审方式、公平公正组织评审等，尽可能扩大竞争范围，防止卖方之间的串通和买方与卖方之间的串通行为。
招标与合同履行两张皮。在公共采购中，合同订立与合同履行是同等重要的。招标是订立合同的交易工具之一。采购人的最终目的是履行采购合同，满足采购需求。与成熟的市场经济国家相比，我国实行招标采购制度的时间较短。无论在理论界还是在实践领域对于合同履行的重视都有所不足。在设计揭榜挂帅制度时，要充分汲取招标采购制度的经验教训，未雨绸缪，将科研项目的合同履行、绩效考核作为重点环节进行谋划。
参考文献：
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