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深改视角下“八个到位”强化政府采购专家管理

2020年11月03日 作者:黄钢平 韦素梅 打印 收藏

  评审专家是我国政府采购制度体系的一项重要制度设计,作为专业的、独立的第三方,《政府采购法》及其实施条例以及相关的政府采购法规、管理办法赋予了评审专家对投标(响应)文件等相当大的评审权和自由裁量权,评审专家在政府采购活动中的作用举足轻重、十分重要,其评审意见直接决定相关政府采购的结果,因此其自身素质和专业水平直接影响政府采购行为的规范程度和采购项目质量及绩效。

  实务中,“专家不专”、评审专家责权不对等以及未按规定履行职责、评审程序和现场管理不规范等违规违法现象多发频现、问题突出,直接影响了项目的顺利开展,极大影响了政府采购活动的公平公正和损害了政府采购形象。如,今年9—10月,山东省政府采购评审专家王某在采购项目评审中超额索要劳务报酬,被当地财政局作出取消专家资格、暂停执业的行政处罚;福建省10月12日第41号政府采购信息公告中,一采购项目的评标委员会对中标供应商投标文件中存在9项技术条款负偏离未按要求进行扣分而导致评审错误,被当地财政部门作出了责令限期改正的监督处理,等等。为此,本文围绕深化政府采购制度改革目标要求,针对实践中评审专家管理存在的主要和突出问题,从八个方面分析探讨强化专家管理的相关对策。

  改革推进到位,坚持从现代化大格局高度推动改革落实

  新形势下进一步深化政府采购制度改革,是全国政府采购系统坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、贯彻落实党的十九届四中全会精神的一项重要工作,对于国家治理全局、健全宏观调控体系、规范政府和市场交易活动具有重要意义。2018年11月14日习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第五次会议,指出了要“深化政府采购制度改革要坚持问题导向,……改进政府采购代理和评审机制”,此次会议审议通过的《深化政府采购制度改革方案》将“以推进专家业务转型为突破,不断提升政府采购的专业化水准”确定为改革主要任务目标之一。对此,需要站在我国现代化大格局的高度,按照深化财税体制改革的总体要求以及新时期深化政府采购制度改革的统一部署,把强化政府采购评审专家管理作为重中之重,置于深化政府采购制度改革大局之中,系统谋划、协同推进,认真按照改革方案任务要求,切实抓好组织贯彻落实。

  问题解决到位,着力提升评审专家各项管理质量水平

  政府采购评审专家制度多年来普遍存在“专家不专”、专家责权不对等、评审程序不规范、评审现场管理不到位等突出问题。今年10月财政部许宏才副部长发表的《认真学习贯彻党的十九届四中全会精神 加快建立现代政府采购制度》文章中指出“现行政府采购评审机制客观上分解了采购决策权,采购人、采购代理机构和评审专家都是按程序履职,无人对最后的采购结果负责,导致天价采购、豪华采购等采购乱象频繁发生^政策传导机制不畅……采购政策的实施方式与现行……评审制度不适应、不匹配……评审专家的履职水平有待提升。……专家不专的现象也较为普遍,一些专家缺乏独立的专业评审精神,损害了政府采购的公正性”。面对改革新起点新形势,必须坚持问题导向,着力妥善解决好当前评审专家管理实践中暴露出的突出问题,补齐短板,堵塞漏洞,切实提升评审专家各项管理工作的质量和水平,确保评审程序和结果的合理合法和公平公正。

  制度规范到位,推动专家管理纳入法律法规修订范畴

  现行《政府采购法》对评审专家制度的基本规则未作明确规定;《政府采购法实施条例》第39条等规定,对评审专家制度中的抽取、评审活动等一些重要规则作了较为明确的规定,弥补了《政府采购法》的不足,但条例仍未解决现行评审专家制度在法律规章设计上存在的缺项问题。目前,《政府采购法》及其实施条例等的修订已被财政部列入相关立法工作安排并得到持续推动,在上述政府采购相关上位法律法规等的修订工作中,应当将专家准入、适用、组成、行为、报酬、监管、责任等政府采购评审专家制度中的一些核心规则上升到法律法规层次,同时将“改进评审机制、推进专家业务转型”等中央深化政府采购制度改革方案确定的新任务新要求等决策部署精神固化为法律形式,强化评审专家制度的地位和功能作用,以从根本上指导评审专家管理工作。

  管理措施到位,要结合实际修订完善评审专家管理办法

  《政府采购评审专家管理办法》(财库[2016]198号,以下简称《办法》)对评审专家选聘与解聘、抽取与使用、评审和报酬、监管和责任等具体规则均作了较为明确的规定。但随着深化政府采购制度改革的逐步深入,《办法》的较多规定已经不适应实际管理工作要求,需要及时修订。此外,现行专家评审制度注重程序化管理,单一的评审形式和流程往往使专业的、复杂的评审行为流于形式和走过场,不利于物有所值制度目标的实现。《深化政府采购制度改革方案》明确了要大力推进专家从目前的程序合规服务向专业化服务转型、从项目决策向提供专业建议转变,不断提升政府采购的专业化水准。因此,如何贯彻改革精神,沿着改革方案设计的改革基调和明确的改革路线,对现行评审专家具体管理办法进行修订重构,一方面针对专家权责不对等、少数专家不专、专家不按规定履行职责等实践中反映出的问题制定完善措施,另一方面是适应政府采购管理环境的变化,进一步强化专家的参谋咨询作用,为采购人设定采购需求、拟定采购合同、开展履约验收等提供专业服务,拓宽服务范围,做精做优专业品牌。

  权责对等到位,理顺采购人及代理机构和专家的关系

  强化采购人主体责任是落实《深化政府采购制度改革方案》的核心,要坚持权责对等原则,通过深化政府采购制度改革,落实采购人主体责任,明确专家定位,推动专家业务转型,突出专家的专业支撑作用,理顺采购人及代理机构和评审专家的权责关系。在改革新形势下,要真正发挥专家的专业咨询作用,必须按照“谁采购、谁负责”的原则,切实落实采购人的主体责任,明确采购人是采购活动的第一责任人,建立采购人对采购结果能负责、想负责的机制,并赋予采购人灵活选择采购方式、自主确定评审专家的权利,除单一来源采购方式外,由采购人根据采购项目的需求特点自主选择适合的采购方式及评审专家。同时逐步取消评标委员会、评审小组中专家比例的规定,采购人在行使采购权的同时切实履行好采购责任,采购人可邀请专家参与拟定需求标准、技术解决方案和采购实施方案,参与产品质量和服务能力的履约评价,做到采购程序合规、采购结果满足需求。而专家主要定位为起辅助作用,为采购人提供专业化的采购服务。

  现场管理到位,确保政府采购项目评审过程的规范有序

  《办法》第18条规定“评审专家应当严格遵守评审工作纪律,按照客观、公正、审慎的原则,根据采购文件规定的评审程序、评审方法和评审标准进行独立评审”,在政府采购活动中,评审专家独立评审原则是政府采购公平公正的基石和核心原则之一。评审现场管理规范与否,评审活动组织工作好坏,既直接影响专家的履职尽责和独立评审,也直接影响评审程序和结果的合法合规,关系采购活动的公平公正和项目的顺利实施。但实务中,政府采购项目常常因评审现场管理不到位,存在评审现场组织工作不规范、程序违法等情形,导致专家评审工作受到干扰,财政部今年10月10日至10月16日发布的68则(1110—1177号)政府采购信息公告中,有26则涉及政府采购项目中存在将资格审查或评审阶段审查的因素前置到采购文件购买阶段进行审查、资格审查由评标委员会进行、未从专家库抽取专家、未对评审数据进行校对核对、评标委员会成员打分修改未签字、客观分打分不一致、采购过程中存在违法重新组建评标委员会进行评标、代理机构未依法组织开标活动、评审现场管理不规范等问题。尤其是今年疫情以来,按照财政部有关疫情防控期间开展政府采购活动事项的通知要求,对确需开展、按规定应在公共资源交易中心实施的采购活动,因公共资源交易中心暂停业务无法开展的,可在其他平台或其他场所进行,以及各地加快推进采购项目电子化实施,实行电子开标、电子评审等流程,等等,给评审现场管理工作带来新的挑战。因此,采购代理机构要做好评审现场的组织工作,严格管理,规范操作,加强监督,确保政府采购项目评审过程的规范有序和采购结果的公平公正。

  处理处罚到位,强化专家违法违规行为处罚警示作用

  我国现行的政府采购法律法规体系以节约财政资金、促进廉政建设、提高采购质量为出发点,引入专业和独立的第三方评审机制——专家评审制度,专家在政府采购活动的诸多重要环节被赋予决定性的权利。这一制度借助专家的专业优势、相对独立的地位以及专家的声望对政府采购项目进行独立、客观、公正的评审,在实际工作中发挥了重要和积极的作用,取得了良好效果,但专家队伍也存在“良莠不齐”现象,个别评审专家在评标过程中存在倾向性打分或不负责任的、违法违规的行为。据中国政府采购网及四川分网资料,四川省仅2019年上半年就有80名评审专家因违规处理处罚,今年8月19日至10月15日间13名评审专家因违规受处理处罚,其中,违规行为较轻的被处以中止评审活动并责令其限期整改、行政处罚,违规行为较重的则被处以终止聘任。《政府采购法实施条例》第75条、财政部198号专家管理办法第29条等均对评审专家的禁止性行为、违法行为的处罚作了明确规定。因此,要强化法律制度的约束力,进一步加大对评审专家违反政府采购制度规定、评审程序和评审标准,以及在评审工作中敷衍塞责或故意影响评标结果等违法违规行为的查处及处罚力度,发挥受罚警示作用。

  服务引导到位,激励激发专家正能量促采购质量提升

  一是加强培训和考核,提升专家履职能力。采取线上线下相结合方式,通过入库前初任培训考试,以及入库后每年继续教育培训考试,督促专家持续学习并掌握政府采购法律制度,提升履职能力,培训考试不合格的暂停专家抽取资格。如海南省近日出台的管理办法,对专家继续教育测试等做了系统规范。二是履行告知责任,提升专家政策水平。除加大培训考试力度外,应创新管理和服务方式,采取更为便捷和有效的措施,帮助专家熟悉和掌握政府采购相关政策法规,尤其是专家职责及义务和相关法律责任。如今年9月9日福建省政府采购监管部门调整公布的《福建省省级政府采购评审专家责任告知书》,以清单形式直观列出了专家在政府采购活动中的职责及义务、评委及成员的禁止性行为以及专家的法律责任,以进一步规范评审专家评审行为,提高评审工作的质量,促进政府采购评审工作的公平、公正。三是做好评价管理,激发正能量。探索建立健全采购交易主体信用评价体系,加强采购当事人精细化监督管理,对专家在政府采购活动中的履职行为进行评价。如海南省近日出台的《海南省政府采购评审专家管理实施办法(试行)》,使用评价累积记分制受到了政府采购有关各方的广泛关注,评价累积记分周期为12个月,满分为12分。一个记分周期内记满12分的,暂停专家抽取资格一年,连续两年记满12分的,解聘处理。该项制度将从今年11月1日起施行。四是细化优化管理标准,发挥报酬激励作用。目前,《办法》第23至26条仅对专家报酬作原则规定,各地专家劳务报酬标准由省级财政部门制定,中央单位按照属地标准执行。据此,近几年来,各地陆续出台了评审专家劳务报酬的本地具体办法,对报酬的范围,如评审费、异地评审交通住宿费等的标准以及违规评审行为的报酬支付等作了具体规定。但实践中,评审费支付标准及方式还不尽合理。在专家劳务报酬上,应适应改革形势,适当考虑区分采购项目金额大小、采购方式选择、采购需求环节不同、项目评审难易以及极端环境等差异化因素,制定更加客观合理和更加细化的专家劳务报酬档次标准,同时充分考虑专家抽取的随机性和实时性,统一采用评审结束后当场现金或转账支付结算到位的方式支付报酬,以避免代理机构利用报酬牵制和引导专家出具倾向性评审意见,以更好保障专家权益,激励和促进专家积极作为、尽职尽责、独立评审。

责编:冯君
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