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《政府投资条例》对PPP模式的影响

2019年07月16日 打印 收藏

□文/张峻清

     《政府投资条例》(以下简称《条 例》)是中国关于政府投资管理的第 一部行政法规,其起草工作启动于 2001 年前后,2010 年曾公布征求意 见稿,历时近 20 年才正式出台。《条 例》从投资决策、年度计划、项目 实施、监督管理四个角度对政府投 资行为进行了严格规范,将于 2019 年 7 月 1 日起正式实施。从《条例》 给出的定义来看,政府投资是指在 中国境内使用预算安排的资金进行 固定资产投资建设活动,包括新建、 扩建、改建、技术改造等。《条例》 实施后,地方政府投资计划可能在 年中进行调整,以符合《条例》要求, 届时约有3.5万亿以上的政府投资 会受《条例》影响。

      《政府投资条例》推出的背景及意义

       1.《政府投资条例》推出的背景

       长期以来我国政府投资领域主 要依据规范性文件、部门规章和地 方相关规定进行管理,权威性不足、指导性不够、约束性不强,不仅难 以适应政府投资管理的新需要,也 不符合深化依法治国实践、加快建 设法治政府的新要求。党的十八大 以来,我国投融资体制改革持续深 化,推进要素配置市场化、落实企 业投资主体地位成效显著。近年来 企业投资约占全社会固定资产投资 总额的 95%,民间投资占比保持在 60%以上。在投资持续扩张的同时, 地方政府隐性债务规模也在快速扩 张。为了限制地方政府无序融资, 遏制隐性债务,规范地方政府投资, 自 2016 年下半年政策开始着手“去 杠杆”(类似的词汇有稳杠杆和结构 性去杠杆),同时培育经济增长新动 能,以实现经济转型。就政策路径 而言,可以从三个角度来理解,一 是限制金融机构,从资金来源的角 度堵住金融机构给地方政府“违规” 融资的渠道,主要是通过2018年4 月发布的《关于规范金融机构资产 管理业务的指导意见》(简称“资管 新规”),以及财政部在 2018 年 3 月 发布的《关于规范金融企业对地方

政府和国有企业投融资行为有关问 题的通知》;二是直接遏制地方政府 增量隐性债务,2017年7月政治局 会议提到遏制地方政府增量隐性债 务,2018年初进一步收紧,通过统 计、审计地方政府存量隐性债务, 要求地方政府定时上报 ;三是规范 地方政府投资,从资金去向的角度 约束地方政府投资端的权力,也就 是政府投资条例。

       2.《政府投资条例》推出的意义

       政府投资范围直接涉及政府和 市场关系,在这个问题上必须坚持 “有所为有所不为”,确保政府投资 聚焦重点、精准发力,坚决杜绝低效、 浪费现象,并避免与民争利。为此, 《条例》明确规定,政府投资资金应 当投向市场不能有效配置资源的社 会公益服务、公共基础设施、农业 农村、生态环境保护、重大科技进 步、社会管理、国家安全等公共领 域的项目,以非经营性项目为主。 为了从机制上确保政府投资始终投 向最需要投且最适合投的方向和领 域,《条例》还规定国家建立政府投

资范围定期评估调整机制,不断优 化政府投资方向和结构,从制度上 防止“拍脑袋”决策、“政绩工程” 和“形象工程”。《条例》充分体现 了党中央、国务院关于深化投融资 体制改革和“放管服”改革的要求, 科学总结了我国政府投资实践经验, 围绕贯彻新发展理念、正确处理政 府和市场关系、加强补短板和防风 险等进行了有针对性的制度设计, 对政府投资管理的关键环节确立了 基本规范。明确约束政府投资范围, 为充分发挥市场作用配置资源、激 发社会投资活力创造条件。将政府 投资纳入法治轨道,是深入推进依 法行政、加快建设法治政府的内在 要求,对于依法规范政府投资行为, 充分发挥政府投资作用,提高政府 投资效益,充分发挥市场配置资源、 激发社会投资活力的作用,具有十 分重要的意义。 

      《条例》的推出主要作用体现于 以下三点 :一是坚持深化改革,认真贯彻落实党中央、国务院关于深 化投融资体制改革和“放管服”改 革的决策部署,确保立法与改革决 策相衔接 ;二是坚持突出重点,围 绕政府投资范围、投资决策、项目 实施和事中事后监管等关键环节, 确立基本制度规范,做到既有遵循 又避免繁琐 ;三是坚持统筹兼顾, 相关制度设计立足当前实际,并保 持政府投资管理的连续性、稳定性。

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       PPP模式发展的概况  

       PPP(Public—Private— Partnership)模式,是指政府与社会 资本之间,为了提供某种基础设施 或公共服务,彼此之间形成一种利 益共享、风险分担、长期合作的伙 伴关系。该模式有利于转换政府职 能,减轻政府债务负担,促进投资 主体的多元化,发挥政府和社会资 本各自的优势,合理分配风险等。

        2014 年,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发 [2014]43号)的颁布,开启了我国 的PPP热潮,与此同时,各类“伪 PPP”项目也混杂其中,比如“明 股实债”、“固定回报”、“保底承诺” 等乱象层出不穷,大大增加了地方 债务风险度。

       直至 2017 年 11 月, 《关于规范政府和社会资本合作 (PPP)综合信息平台项目库管理的 通知》(财办金[2017]92 号)和《关 于加强中央企业PPP业务风险管控 的通知》(国资发财管[2017]192 号)的颁布对PPP项目进行了一系 列的清理整顿,促使PPP归本溯 源,虽然会在短期让PPP市场陷入 停滞,但对PPP长远、健康、规范 的发展起到了促进作用。2019年3 月,《关于推进政府和社会资本合作 规范发展的实施意见》(财金[2019] 10 号文)的颁布又进一步对 PPP 项 目进行了正面清单和负面清单的约 束,严控增加隐性债务项目,加大 监管及政策扶持力度,进一步加强 对 PPP 规范发展的要求。           当前,PPP高质量发展的基础 不断得到夯实,PPP整体呈现稳步 发展的趋势。截至2019年4月末, 财政部 PPP 项目库管理库项目 8921 个,总金额13.5万亿元。其中,落 地项目累计5637个、投资额8.6万 亿元,落地率 63.2%,环比上升 0.5 个百分点。目前,我国已成为全球最大的区域性PPP市场,PPP模式 已成为我国稳增长、促改革、调结构、 惠民生的重要抓手。

       《政府投资条例》对PPP模 式的影响

      《条例》借鉴了过往固定资产投 资管理中的很多经验,主要规范政 府投资项目的决策和建设环节。为 非经营项目的投资指明了方向,即 未来非经营类项目可更多的采用政 府直接投资,与此同时,经营类准 经营类项目可以灵活采用企业投资 和 PPP 模式。《条例》中写道,“ 国 家完善有关政策措施,发挥政府投 资资金的引导和带动作用,鼓励社 会资金投向前款规定的领域。”这表 明政府投资实际上起引导和带动作 用,更多是撬动社会资本,而社会 资本如何介入到带动领域中,PPP 模式正在成为一个越来越重要的途 径。投资项目按目标可分为经营性 项目(使用者付费)、准经营性项目 (使用者付费+政府补贴)、非经营 性项目(政府付费),《条例》强调 政府投资以非经营性项目为主,经 营性和准经营性项目则更适合 PPP。 从本质上PPP模式的内涵是运营, 通过运营来覆盖项目投资的成本和 收益,因此《条例》的出台将更好 地规范现有PPP模式覆盖面过广,而政府却无有效投资手段可用的困 局,引导PPP市场更好的发展“使 用者付费项目”,这与财金[2019] 10 号文相互呼应。 

       目前,国家还没有出台专门针 对PPP的法律法规,而《条例》是 目前我国法律效力最高,且与PPP 关系十分密切的行政性法规。从适 用范围看,《条例》规范的是政府投 资行为。但是,按照《条例》的要 求,如果 PPP 项目中涉及政府投资, 包括资本金注入或者政府补助、贷 款贴息等方式,就必须执行《条例》, 严格按照《条例》有关规定办理相 关手续。 

       严格执行《条例》,已经成为规 范PPP项目的必要条件之一。近年 来,国内PPP模式推广中出现了一 些问题,很重要的原因之一就是没 有严格履行投资决策程序,没有深 入开展可行性研究论证。《条例》规 范了PPP项目的筛选、可研论证等 前期环节运作,为保证项目成功和 可持续奠定了更好的基础。强调采 用资本金注入或者政府补助、贷款 贴息等方式的PPP项目,实行审批 制 ;对完全由企业投资的 PPP 项目 采用核准制或备案制,但也要严格 论证项目的可行性和PPP模式的必 要性 ;对于以工程建设为主,无实 质运营的如BT和垫资承包,就不 得采用 PPP 模式;对于运营内容少,主要依赖政府付费的项目,要严格 决策论证,审慎采用 PPP 模式。 适用于《条例》规定的PPP项 目将会趋于规范化与严格化,PPP 或存在双库状态,PPP项目纳入财 政部PPP项目库外,还需要纳入政 府投资项目库 ;另外相关 PPP 项目 除遵守财政部关于PPP项目的操作 流程外,还应明确按照政府投资的 规定程序和条件进行审批。《条例》 或使财政部、发展改革委两个部门 均对某一个PPP项目进行审批,即 加强了项目的合规性和合理性审查。 

       综上所述,《条例》不是限制 PPP,而是为 PPP 的规范和健康发展 提供法律支持。以前主要是依靠部 门规章和规范性文件对PPP项目进 行管理,效力有限,有的项目不执行, 好像有些奈何不了。但今后,如果 违反了《条例》规定,就是违法行为, 必须承担相应责任。《条例》的出台 会更好地发挥PPP化解地方隐性债 务,促进“放管服”改革,拓展融 资渠道,提升项目决策质量的作用; 同时更加稳定PPP项目的市场预期, 促使金融机构开始稳步介入 PPP 项 目融资,对 PPP 的规范有序发展而 言都是长期利好。(作者单位 :湖北省成套招标股 份有限公司) (责编:梁晋)


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