作者：上海市建纬(郑州)律师事务所 李贵修
近日，财政部PPP中心征集改进PPP相关工作的意见和建议，笔者作为我国PPP工作开展的见证者和践行者，认为以下几个问题值得探讨与关注。
一、如何有效提高社会资本积极性，增加公共服务供给，提高供给效率，解决补短板稳增长问题?
笔者认为，要解决这个问题，首先必须明确几个问题：
1.PPP可以有效撬动社会资本在基础设施领域的投资、加大加快公共服务供给，是提高供给率、解决补短板稳增长问题的重要手段，这是毋庸置疑的。
2.加大基础设施投资、增加公共服务供给必然需要加大公共投资，不增加政府负债或支出的所谓增加公共服务供给是不现实的。所以，要想增加公共服务供给，肯定需要加大财政支出，这个支出包括财政直接投放、政府通过负债投放、也包括政府支付责任的增加，三个手段必须共用。
3.增加公共服务供给必须引导社会资本和金融工具投入公共服务领域，不能够引导社会资本和金融工具进入就不能发挥财政资金的杠杆作用，其效果是有限的，PPP就是能够较好撬动社会资本和金融资金的一种手段。
4.行业内过去有一种误区，就是既想有效提高公共服务的供给率，又想想方设法压缩财政责任，既减少直接投资，又不想负债，连最基本的政府支出责任也想方设法豁免。这种思维模式必然导致挤压社会资本投入公共服务领域的利益空间，影响社会资本和金融资本投入公共服务项目的积极性。
5.加大公共服务供给与提高公共财政的支付能力是相辅相成的。从近期看，加大公共服务供给必然会增加财政支付困难，但从长远看提高了公共服务的供给，必然会提升公共支出的能力，这是一种通过发展解决问题的思路。笔者认为，中国地方政府财政的出路一方面要进行中央和地方的财权事权改革，另一方面还要通过地方发展来最终解决。
目前PPP的现状是项目数量有较大的减少，已有的项目落地率也不高，公共服务的供给率客观上受到影响。从实务的角度审视，不仅仅是社会资本积极性不高的问题，而是地方政府、社会资本、金融机构积极性都不如PPP发展之初。对于社会资本来说，最重要的是在PPP项目中遇到了重大困难，有的甚至难以自拔。所以，其根本点应当是如何提升地方政府的积极性?如何帮助社会资本解决存在的现实问题和客观困难?
笔者认为社会资本在PPP中遇到的客观困难主要是项目合法性、稳定性的缺失，以及融资难的问题，解决这些问题是提升社会资本积极性的根本。PPP从蓬勃发展到如今的规范管理，是事物改革发展的必然规律。但是，由于PPP是重大的基础投资，往往一个项目的成败决定一个企业的命运，也严重影响国计民生。所以，适当的容错机制是必须的。特别是由于地方政府客观存在的提前进场等超常规运行模式，导致很多项目与现行的PPP政策相冲突。很多项目被清理出库或认定为违规，必然存在整改或停顿的问题。一个或几个项目下来，搞得企业疲以应对，有的甚至陷入困局不可自拔。项目合规的稳定性也严重影响了项目的融资，不论是什么项目，只要涉嫌项目违规，融资必然受到严重影响。影响PPP项目融资的因素还有近年来民营企业在PPP领域的不景气和狼狈窘态。有些企业承接了太多的PPP项目，造成资金链断裂，产生了不利影响，导致金融企业向民营企业发放贷款太过谨慎，从而影响了对民营企业PPP项目融资的资金投放。而地方国企在能否做为PPP社会资本方方面一直存在争议，有人甚至建议在PPP操作模式中直接规定地方国企不能作为社会资本方。如果地方国企不能成为社会资本方，中央企业前期介入了过多的PPP项目，投资受到了很大的限制，民营资本又困难重重，那谁来投资PPP项目?要提升公共服务供给必须解决这些难题。
笔者建议对已入库且正在实施的PPP项目的政策稳定性要予以保障，特别是在金融融资方面要充分予以保障，不能因为有问题就简单的清库，要想法完善保障项目落地，把追责和保障项目落地分开。
另外，融资难融资贵也是影响PPP项目发展的重要瓶颈。PPP投资是公共服务投资，不是一般的商业投资。对于PPP金融贷款，要从政策上保障规模，要给予优惠利率，要有财政贴息。
二、如何改进PPP项目入库及储备管理工作，加快项目储备、开发和落地进度?
PPP项目入库的问题主要是入库难，一方面，项目入库要经过县级、市级、省级、部级审核，且要有正式文件，现在又加上发改系统的管理把关，导致项目程序非常繁琐，战线拉得太长，“婆婆太多”。而且，项目审核从程序审核已经变成实质性审核。一个PPP项目要想最终实现财政部入库需要好几个月。另一方面，在操作层面特别是增加省级PPP项目集中评审把关环节后，PPP项目入库的可预见性缺失。由于各省一般采用保密方式的集中评审，评审情况不透明。有些项目按照评审意见进行了修改，但随后专家又指出另外问题仍不能入库。抽取的评审专家也存在良莠不齐的问题，有些专家把握不了项目的关键环节及核心问题，吹毛求疵。特别是个别素质低的专家，把评审当成了一种权力甚至是一种牟利工具，对项目横加指责，随意找个理由就能否定一个项目。有些项目反复多次申请不能入库，而某些专家自己的项目即使有问题也能入库。有些项目由知名专家甚至财政部专家亲自操刀指导多次都不能尽快入库。这种问题，客观上影响了项目的入库，也影响了地方政府新上PPP项目的积极性。
建议：一方面权力下放，把项目入库的审核权下放至区县，做到责权利相统一，同时，增加追责力度，省以上机构重点是政策制定、指导、督察、追责。
另一方面，新增项目的减少跟地方政府的财承不足也有很大关系，通过前几年的发展，以及财政部10号文件对政府付费项目的收紧，很多地方政府已经没有新上PPP项目的空间。要想加快PPP项目的入库，应当适当扩大财承上限。
再者，对于涉及到防控新冠肺炎急需的PPP项目入库可以采取不受财承额度制约、补充物有所值评价等方式简化程序、特殊办理。
三、在推动PPP高质量发展过程中，现行的政策和措施中还有哪些短板?该如何改进?有哪些国内外做法和案例可借鉴?
1.缺乏顶层设计，建议尽快出台国家层面的立法文件，稳定社会资本方的投资预期，增强社会资本方的投资信心。
2.PPP项目融资相关优惠和保障政策缺失，建议银监会、证监会、保监会等部门联合制定相关保障和优惠措施，解决融资难问题。
3.国有资本，特别是地方国企做为PPP社会资本方符合中国特色的实际情况，是中国PPP理论自信、道路自信的重要表现，要明确国有资本在PPP中的社会资本方地位。
4.在PPP管理方面，放管服的关系还需要进一步优化，放的不到位、管的太多、服务缺失是客观存在的短板。建议下一步继续进行放管服改革，给予地方政府充分的自主权。要进一步解决好“一管就死，一放就乱”的问题，既防止乱搭PPP顺风车违规举债的问题，又要解决地方政府PPP主观能动性缺失的问题。
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