从“逆效率”现象看《政府采购法》修订

　　近年来，我国政府采购“放管服”改革进行得如火如荼。无论是取消政府采购代理机构的资格审批，集中采购目录“瘦身”，政府采购限额标准提高，还是为科研人员采购进口产品“松绑”，亦或是2019年国家大力倡导的优化营商环境……无不在显示我国“放管服”改革的实质性步伐。然而在“放管服”改革的行进过程中，市场上仍然出现了许多与之不匹配的“逆效率”现象。这些“逆效率”现象是什么呢？为什么会产生“逆效率”现象？如何有效规避“逆效率”现象呢？近期，在“2019公共市场与政府采购论坛”上，中央财经大学财政学院教授姜爱华围绕这个话题发表了自己的观点。

“放管服”改革迈出实质性步伐

　　近年来，我国“放管服”改革迈出实质性步伐。

　　2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改《中华人民共和国保险法》等五部法律的决定》，其中明确自2014年８月31日起，取消财政部及省级人民政府财政部门负责实施的政府采购代理机构资格认定行政许可事项。为此，财政部专门印发了《关于做好政府采购代理机构资格认定行政许可取消后相关政策衔接工作的通知》（财库［2014］122号）。资格认定取消后，财政部门对代理机构实行网上登记管理，政府采购代理机构数量得以“井喷式”增长。

　　近年来，在政府采购法律法规、部门规章的制定上，也在进一步加大“放管服”的步伐。2015年，《政府采购法实施条例》在千呼万唤中出台，在很多细节上都体现了“放管服”的思路。以资格预审工作为例，其明确已经进行资格预审的，评审阶段可以不再对供应商资格进行审查，提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于5个工作日。2017年，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部87号令）出台，其提出招标公告和资格预审公告可以合并发布……这些，都是“放管服”的具体体现。

　　此外，2016年11月10日，财政部发布《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校 科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》（财库［2016］194号），为科研人员采购进口产品“松绑”。指出中央高校、科研院所达到公开招标数额标准的科研仪器设备采购项目需要采用公开招标以外采购方式的，申请变更政府采购方式时可不再提供单位内部会商意见，但应将单位内部会商意见随采购文件存档备查。中央高校、科研院所申请变更政府采购方式时可注明“科研仪器设备”，财政部将予以优先审批。中央高校、科研院所科研仪器设备采购，可在政府采购评审专家库外自行选择评审专家。

　　2019年，全国范围吹响了优化营商环境的号角。财政部印发《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库［2019］38号），全面清理政府采购领域妨碍公平竞争的规定和做法，叫停以供应商的所有制形式、组织形式或者股权结构，对供应商实施差别待遇或者歧视待遇，对民营企业设置不平等条款，对内资企业和外资企业在中国境内生产的产品、提供的服务区别对待；要求供应商在政府采购活动前进行不必要的登记、注册，或者要求设立分支机构，设置或者变相设置进入政府采购市场的障碍……

　　另外，近年来，国家和各省市不断对集中采购目录进行“瘦身”，提高政府采购限额、公开招标数额标准提升。这些也是“放管服”改革的突出体现。

让采购人拥有更多的自主权

　　近年来，“放管服”改革取得了一些实质性的效果，比如从财政部公布的相关数据显示，近年来的分散采购比例逐步提升，例如，2014年全国政府采购工作中，分散采购占比15.2，2015年这一数据为20.7，2016年为27.4，2017年为35.3，2018年为41.5。以上数据说明，放管服改革已经取得了一定的效果。但是，政府采购工作中，仍然出现了许多“逆效率”现象。例如，把采购限额以下的项目也纳入政府采购；明明采购人可以自行采购的项目，非要委托代理机构进行采购；一些非公开招标项目非要采用公开招标方式进行。招标失败后，明明可以采用其他采购方式的项目，非要重新招标。法律明明赋予了采购人代表参加评审的权利，采购人却自动放弃评标资格……

　　政府采购“逆效率”现象引发了许多不良后果，如采购周期长、效率低；影响财政支出进度；不利于加强预算管理；不利于提高财政资金的使用效率等等。

　　姜爱华一针见血地指出，出现“逆效率”现象的深层次原因在于采购人无自主权；在于目前盛行的审计纪检监督检查。为了怕检查中出现问题说不清楚，采购人不愿、有不想让自己更多的涉入到采购项目中。于是，无论是采购限额上的，还是限额下的，一律按政府采购流程走；明明自己有采购团队，能够自行采购的，还是请个第三方保险；非公开招标项目，走公开招标程序，说明自己的采购更公开透明，更有竞争性；公开招标失败后，明明可以确定采用其他采购方式，但是担心引来不必要的非议和麻烦，非要再走一遍招标流程；采购人代表更是担心自己一不小心说错了话，被别人揣测中有倾向性言论，干脆放弃评标资格。

　　姜爱华坦言，政府采购并不是项目越多越好，都采用公开招标方式越好，还要考虑一定的效率问题。

　　采购人是采购活动的重要参与者，很多情况下也是采购资金的主导人、采购项目的直接使用者，其重要性不言而喻。然而，在实践过程中，采购人却在许多环节“受制于人”。比如，在采购方式选择上，其必须采用监管部门审批的采购方式；专家评审选择上，其必须从评标专家库中随机抽取专家……采购人作为采购项目的直接责任人，在很多环节却“身不由己”。《深化政府采购制度改革方案》出炉后，《政府采购法》修订被提上日程，应赋予采购人更多的自主权，减少各种“逆效率”现象。

　　姜爱华建议，深化“放管服”就要健全科学高效交易规则，赋予采购人自主权，采用绩效审计方式；降低公开招标比例，加大非招标方式的运用；推进电子化采购，加强采购标准化建设。